دخالت‌های بانک مرکزی تکلیف از بالاست// استقلال بانک مرکزی موضوعی سیاسی نیست

ببینید نظارت بر بانک‌ها یک بحث محتوایی برای اطمینان از صحت جریان امور است. در فرآیند نظارت سطوح و لایه‌هایی وجود دارد که نباید مسئولیت این لایه‌های نظارتی با یکدیگر تداخل پیدا کند. اصل مطلب این است که بانک به عنوان یک بنگاه اقتصادی همه ویژگی‌های یک بنگاه اقتصادی به علاوه یک ویژگی خاص دارد و همین ویژگی خاص است که بانک را از سایر بنگاه های اقتصادی جدا می‌کند. آن هم کثرت ذینفعان و صاحبان حق در نظام بانکی است. یک بانک مخصوصا وقتی به عنوان یک شرکت سهامی عام کار می‌کند طیف عظیمی از سهامداران را پوشش می‌دهد که افراد مختلف در طبقات مختلف اجتماعی هستند. طیف عظیمی از سپرده‌گذاران و صاحبان حساب که پول‌های خود را در بانک می‌گذارند، درکنار آن فعالان اقتصادی زیادی هستند که اعتبارات بانکی دارند و امنیت منابع و اطلاعاتشان برایشان بسیار حیاتی است. لذا هرگونه سوء‌جریانی در بانک تاثیراتی به صورت موج در سطوح دیگر ایجاد می‌کند و اصلا به همین دلیل است که بحث نظارت بر بانک‌ها به یک ضرورت تبدیل و یک نهاد ناظر ایجاد شد که تدابیری بیندیشد تا از سلامت امور اطمینان پیدا کند و در جهت احقاق حق ذینفعانی که حتی گاهی اوقات با هم تضاد منافع هم دارند نظارت داشته باشد. یعنی بانک مرکزی باید مرجعی باشد که قضاوت و حکمیت و همچنین مراقبت می کند که این حقوق درست ایفا شود و حق یک گروه به نفع گروه دیگری پایمال نشود. این اصل فلسفه نظارت بر بانک هاست. ولی سایر مسئولیت هایی که در بنگاه های اقتصادی به مدیریت اجرایی آن برمی‌گردد در بانک هم متوجه مدیران بانک است. مثلا مدیراجرایی یک بنگاه تولیدی باید تمام فرآیندهای انجام خرید مواد اولیه را مشخص کند. مثلا معین کند که مسئول خرید و مسئول کنترل چه کسانی باشند تا اگر سوءجریانی در این فرآیند اتفاق افتاد مشخص باشد که مسئولیت آن با چه کسی است. طبیعتا اوج این مسئولیت ها در داخل همان بنگاه است و به بیرون تسری پیدا نمی کند. در کشورهایی که نظام های اقتصادی پیشرفته تری هم دارند اینگونه نیست که بانک مرکزی مسئول این باشد که در یک بانک سوءجریانی اتفاق افتاده است. البته اگر تعداد این سوءجریان ها در بانک های مختلف زیاد باشد و به انحاء مختلف تکرار شود، می توانیم برداشت کلان داشته باشیم و به این نتیجه برسیم که تدابیر بانک مرکزی جواب نداده است.

واقعیت این است که در ایران ما از نظر استانداردهای نظارت احتیاطی که مسئول آن به طور معمول بانک مرکزی است بسیار عقب هستیم. در برخی کشورها حتی شاخه نظارت را از بانک مرکزی هم جدا کرده و به یک نهاد مستقل داده اند. در دنیا تراکم تجربیات شرایطی را ایجاد کرده که باعث شده نگاه نظارتی بسیار دقیق و علمی باشد. بانک مرکزی ما هم چند سالی است که این کار را شروع کرده و این اتفاق نافی حرکت های بانک مرکزی در جهت تقویت نظارت نیست منتها این موارد اثر سریع ندارد و مدتی طول می کشد تا اثرگذار باشد. مهمترین مساله آن هم تجربه نظارت بانکی است. استانداردها، مقررات و حداقل‌هایی که برای اطمینان از اثربخشی نظارت‌های بانکی به صورت‌های توصیه‌ای به کشورها ابلاغ می‌شودکه ما اخیرا وارد این کار شده‌ایم. در کنار برخورداری از این دانش روز یک ضرورت و نیاز اولیه با اهمیت هم برای بانک مرکزی وجود دارد که آن هم استقلال مقام ناظر است. به طوری که بتواند با قدرت و با اختیار کامل وظیفه خود را انجام دهد. کسی می تواند از این اختیار برخوردار شود که تخصص کافی را داشته باشد و به آداب استفاده از این اختیار هم آگاه باشد. در صورت جمع شدن همه این موارد ما می توانیم نظارت بانکی خوبی داشته باشیم. فکر می کنم این کار در بانک مرکزی از نظر تدوین مقررات داخلی شروع شده و در کنار آن هم یک بازنگری در قوانین و ابزارهای کار بانک مرکزی که کار نظارت متکی بر آنهاست باید صورت پذیرد تا در نهایت مجموعه عوامل برای انجام نظارت دقیق، علمی و مستقل فراهم باشد.

این که می‌گویید نگاه‌ها همه متوجه بانک مرکزی شده هم نشأت گرفته از عدم استقلال بانک مرکزی است. همه آن دخالت هایی که بانک مرکزی داشته و انجام می دهد، تکالیفی است که از بالاتر به بانک مرکزی ابلاغ می شود و بانک مرکزی عامل کار است. شاید از نظر کارشناسی نظر بانک مرکزی متفاوت باشد اما وقتی دستوری از بالا ابلاغ شود بانک مرکزی موظف است اجرا کند. آن چه که می تواند بانک مرکزی را مسئولیت پذیر کند این است که اختیاراتی را که برای نظارت نیاز دارد بدون دخالت از بالا و بدون برخورد دستوری داشته باشد تا با نگاه کارشناسی و برمبنای اصول و استانداردها در کنار اختیارات کافی که دارد، خودش تشخیص دهد که چه زمانی وارد شود و در چه موضوعی دخالت کند. به نظرم با استفاده از تجربیات سایر کشورها بانک مرکزی ما به زودی می تواند جای خود را پیدا کند. اما اگر در حال حاضر این امر اتفاق نمی افتد به دلیل این است که بانک مرکزی آن استقلال لازم را ندارد. دخالت ها به ترتیبی اعمال می شود که فرصت تحلیل، بررسی و نشان دادن عکس العمل های کارشناسی شده را از بانک مرکزی سلب کرده است. مسلما استقلال پیش نیاز ایفای نقش نظارتی استقلال بانک مرکزی است.

در مرحله بعد این نظارت آداب و قوانینی دارد. اگر بانک مرکزی بخواهد دائما به قولی در دست و پای بانک ها باشد و در امور اجرائی آنان به نام نظارت، دخالت کند نظام بانکی کشور رشدی نخواهد داشت. نظام بانکی زمانی رشد می کند که حضور بانک مرکزی به عنوان ناظر محسوس باشد اما در امور اجرایی دخالت نکند. در حقیقت از روش بازرسی خارجی یا بیرونی(off site) استفاده کند. یعنی با تحلیل اطلاعات و بازخوردهایی که از اطلاعات و آمار عملکردی بانک ها به دست می آورد، بدون حضور در دفتر و شعبه، نقاط بحران خیز را شناسایی کند. این روش ها که امروزه در دنیا وجود دارد علاوه بر این که کم هزینه تر و در عین حال موثرتر است باعث بلوغ نظام بانکی کشور هم می شود. مسلما رفتن به این سمت و سو نتایج مثبت فراوانی خواهد داشت.

آنچه که واقعیت استقلال بانک مرکزی را تحت تاثیر قرار می‌دهد نوع نگاهی است که به این استقلال می‌شود. متاسفانه هرگاه بحث استقلال بانک مرکزی مطرح شده از آن برداشتی سیاسی صورت گرفته است. یعنی هرگاه کسی از استقلال بانک مرکزی حرف می‌زند نگاه ها به این سمت می‌رود که این فرد می‌خواهد سیاست های اقتصادی دولت را زیرسوال ببرد، از دولت انتقاد کند، از رئیس کل حمایت کند یا تفکر اقتصادی رئیس جمهور را زیر سوال ببرد. در حالی که بحث استقلال بانک مرکزی موضوعی ورای همه این حرف هاست. بدون توجه به این که چه کسی رئیس جمهور یا رئیس کل باشد برای رشد بازار پولی و مالی کشور، استقلال بانک مرکزی یک نیاز اساسی است که باید حاصل شود. منتها شکل گرفتن آن نیاز به فضایی دارد که از این برداشت های سیاسی به دور باشد. این کار البته بسیار سخت است. به همین دلیل است که ما همواره آن را بیان می کنیم اما به مطلوب نمی رسیم. مسلم است که رئیس دولت می تواند به بانک مرکزی دستور بدهد اما نوع نگاه به بانک مرکزی بسیار مهم است. این که به عنوان چه ابزاری از این نهاد استفاده می کنیم. آیا بانک مرکزی را یک ابزار مسئول برای رفع نیازهای کوتاه مدت و سریع خودمان می بینیم یا به این صورت که بانک مرکزی یک وظیفه بلندمدت دارد و می خواهد ثبات را در اقتصاد تزریق کند. به نظر من بیشترین اثر را برداشت رئیس دولت و نگاه او به بانک مرکزی دارد. البته قوانین و مقررات می‌تواند این نگاه را تغییر دهد و هدایت کند.

در مورد نقش رئیس کل بانک مرکزی به نظر من مرحوم نوربخش یک الگو بود و این توانایی را داشت که همه مقامات را هماهنگ کند چه رئیس جمهور، چه مجلس و چه دیگر مسئولان کشوری. دکتر نوربخش به طور نسبی موفق‌تر از بقیه روسای‌کل، بانک مرکزی را اداره کرده است. در حال حاضر هم اگرچه من انتقاداتی را به بانک مرکزی دارم اما مساله این است که رئیس‌کل تنها فرد تصمیم گیرنده نیست. فضا را باید مدنظر قرار داد و مشخص است که این فضا با قدیم تفاوت بسیاری دارد. هر کسی که بتواند در استقلال بانک مرکزی کمک کند به شکل گیری این استقلال قدم بزرگی برای اقتصاد کشور برداشته است.

من هم با شما هم عقیده ام. این کار با هیچ منطقی قابل توجیه نیست. بانک مرکزی براساس مقررات منابعی ارزی را در اختیار بانک ها قرار داده که بر اساس قوانین مصرف شده و برای تامین کالاها و مایحتاج مملکت هزینه شده است. هربانکی که از این مقوله عدول کرده مسئول است و باید پاسخگو باشد. باید با این بانک برخورد شود. اما مسلم است که این موضوع همه بانک ها را شامل نمی شود و مقدار تخلف بانک ها هم متفاوت است. بانک مرکزی حق و اختیار دارد که عکس العمل نشان دهد. بازرس بفرستد و گزارش دقیق تهیه کند و بانک متخلف را جریمه کند. بانک ها برای واردکنندگان گشایش اعتبار کرده اند. آن ها برای تامین مایحتاج کشور از بانک مرکزی ارز گرفته و به واردکننده داده اند. یک کالای مصرفی وارد ، فروخته و تمام شده است. این که حالا یک رقم درشتی را مابه التفاوت به حساب بانک بگذارند هیچ توجیه منطقی ندارد. که باز همه به نظر من به همان موضوع عدم استقلال برمی گردد. این استقلالی که می گویم با همه محتواست. یعنی بانک مرکزی هم باید از اختیارات لازم و کافی برخوردار باشد، هم اجازه داشته باشد از اختیاراتش استفاده کند و هم این که از این اختیارات درست استفاده کند تا استقلالش بروز عینی پیدا کند. همین عدم استقلال باعث شده که وضعیت بانکی کشور غیرعادی جلوه کند و مشکلاتی چون اعطای تسهیلات بیش از منابع، رشد نقدینگی و در عین حال عدم بازگشت تسهیلات به بانک اتفاق بیفتد که چهره بانکداری کشور را مخدوش کند.

من هم از دلایل مشخص این کار خبر ندارم اما اگر به طور کلی بخواهم بگویم این است که بانک مرکزی حق دارد نسبت به بانک ها نظارت داشته باشد و اگر اقداماتی را خلاف مقررات ببیند واکنش نشان دهد. بحث دوم این است که برای ایجاد تحرک بیشتر و اعمال نظارت موثرتر ممکن است یک ساختار محدودتری را مدنظر داشته باشیم و بخواهیم به آن سمت جریان را هدایت کنیم. بحث لغو مجوز را مطرح کردید که من در جزئیات آن نیستم و نمی دانم چه اتفاق یا چه تخلفی روی داده که بانک مرکزی تشخیص داده برای برخورد با این تخلف باید مجوز بانک را لغو کند. اما بحث ادغام بانک‌ها و موسسات پولی می تواند دلایل کاملا متفاوتی داشته باشد. مثلا در حال حاضر یک انتقاد عمده مطرح شده به این موضوع اشاره دارد که آیا واقعا لازم است تعداد بانک ها این همه زیاد باشد؟ بانک های کوچکی که در مقایسه با نیازهای گسترده جامعه مثل نیاز به وجود شعبه در مناطق مختلف و دورافتاده، بیایند و در مناطقی انتخابی شعب محدودی تاسیس کنند. ببینید یک بانک که با 400 میلیارد تومان شروع به فعالیت می کند می تواند حداکثر 50 تا 60 شعبه افتتاح کند. به نظر شما این بانک برای افتتاح این شعبه ها چه مناطقی را انتخاب می کند؟ قطع به یقین مراکز عمده تجاری و اقتصادی کشور را انتخاب می‌کند. اگر مدیریت این بانک بخواهد عاقلانه و براساس رونق تجاری برای تاسیس این شعبه‌ها تصمیم بگیرد حداقل 50 درصد این شعبه‌ها را در تهران آن هم در نقاط خاص شهر افتتاح خواهد کرد. بقیه را هم در چند شهر مشهد، تبریز، اصفهان، شیراز، رشت... گشایش می‌کند. یعنی به شهرهای کوچک ما حتی یک شعبه هم نمی‌رسد. حالا فرض کنید ما 50 بانک به همین صورت داشته باشیم. چه اتفاقی می افتد؟ وارد خیابان میرداماد می شوید و با 50 شعبه از 50 بانک مختلف روبرو می شوید. در چنین شرایطی بانک مرکزی اگر بخواهد واکنش نشان دهد چه باید بکند؟ اولین کار این است که بانک ها را به ادغام در یکدیگر تشویق کند. وقتی 4 بانک که همه در خیابان میرداماد شعبه دارند با هم ادغام شوند تنها یک شعبه باقی می ماند و سه شعبه دیگر از این منطقه خارج و به مناطق بدون شعبه منتقل می شوند. در نتیجه شبکه موزون تری از بانک ها در کشور ایجاد می شود. این خود یک استدلال و منطق بسیار قوی برای این کار است.اگر بانک مرکزی برای این کار با بانک ها وارد مذاکره شود کار بسیار خوبی است.

وقتی شما به رونق تولید فکر می کنید باید به پیش نیازهایش هم توجه کنید. اتفاقا یکی از پیش نیازهای تولید تجهیز منابع در کشور است. اجازه دادن به بانکداری برای تجهیز و تجمیع منابع سرگردان بانکی برای هدایت به سمت تولید بسیار اقدام مثبتی است و الان هم دارد اتفاق می افتد. نباید این موضوع باعث تعجب ما بشود. وقتی از توسعه اقتصادی حرف‌ می‌زنیم و می‌خواهیم به سمت ایجاد ظرفیت‌های بیشتر تولید برویم یکی از پیش‌نیازهایش شبکه بانکی کارآست که بتواند منابعی را تجمیع کند و در اختیار تولیدکنندگان بگذارد. و به عنوان یک واسطه وجوه بین صاحبان سپرده و گیرندگان تسهیلات، کارآفرینان و تولیدکنندگان قرار بگیرد. مهم سازماندهی مناسب این کار است. محل قابل انتقاد، سازماندهی است که تاکنون در آن دقیق نبوده ایم و باید آن را اصلاح کنیم. ببینید. کشور ما ویژگی های دارد که لازم است در آن بانک های بزرگ فعالیت کنند. به نظر من حتی اگر به صورت ویژه مطلب را خاص نکنیم خواه ناخواه بانک های ماهم به این موضوع خواهند رسید. یعنی انگیزه های اقتصادی بانک ها را به این سمت خواهند کشاند چون یکی از آثار مثبت کاهش هزینه های سربار است. بانک های مختلف ادارت مرکزی دارند، هیات مدیره، مدیرعامل، کارکنان اداره مرکزی...اما پس از ادغام تمام این ادارات تبدیل به یکی می شوند.

خیر. حتی من فکر می کنم ایده افرادی که مجوز بانک های جدید را تایید می کنند هم این نظر را دارند که لاجرم به سمتی خواهیم رفت که بانک ها در هم ادغام خواهند شد. یعنی فضای رقابتی ایجاب می کند که بانک ها برای فروش ارزان تر خدمات خود به جامعه و بالا بردن کیفیت خدمات از هزینه های مازاد بکاهند که ادغام یکی از بهترین راه حل هاست.