علی صالح‌نیا
پژوهشگر حکمرانی و سیاستگذاری عمومی
نفت در تاریخ معاصر ایران جایگاهی مهم و کلیدی دارد. از زمان کشف نفت در سال ۱۲۸۷ هجری شمسی بسیاری از تحولات سیاسی، اجتماعی و اقتصادی ایران بدون بررسی تاثیر مستقیم و غیر‌مستقیم صنعت نفت بر این تحولات قابل‌فهم نیست. با وجود تاثیرگذاری عمیق و راهبردی صنعت نفت بر حکمرانی کشور، تاکنون پژوهش منسجمی در این حوزه انجام نشده است. جدای از تاثیر نفت بر حکمرانی، حکمرانی نفت نیز اهمیت بسزایی دارد.
اساسا در حکمرانی باید به‌دنبال طراحی سازوکارهای بهینه برای حداکثر‌سازی تولید و بالا بردن بهره‌وری در جهت ارتقای توان رقابت در بازار‌های جهانی بود. صنعت نفت ایران با بیش از یکصد سال قدمت، صنعت پیشران اقتصاد ایران محسوب میشود اما باید دید که در بزنگاه‌های حساس چقدر و چگونه موفق شده تا نقش خود در اقتصاد کشور را ایفا کند؟ در قدم اول باید به‌این سوال پاسخ دهیم که اساسا نگاه ما به‌صنعت نفت باید چگونه باشد؟
نفت، ماده‌ای ارزشمند است که هزاران محصول از آن تولید میشود. موادی با ارزش‌افزود چند‌برابری و ارزش اقتصادی بالا که بسیاری از کمپانی‌های جهانی به‌عنوان ماده اولیه خود از آن در تامین قطعات و محصولات خود استفاده می‌کنند، بنابراین نمی‌توان در کشوری نفت‌خیز زندگی کرد اما از این ظرفیت خدادادی و عظیم و ارزشمند برای رشد اقتصاد ضعیف آن استفاده نکرد. به‌عنوان مثال، ذخایر نفتی کشور روسیه نصف ایران است با این حال چیزی حدود ۱۱ میلیون بشکه در روز تولید نفت دارد. با این وجود، نمی‌توان گفت تولید امروز را به‌فردا موکول‌کردن، حفظ ارزش برای آیندگان است.
به همین منظور لازم است با تغییر نگاه حکمرانی به‌نفت، زمینه‌های تحقق ایران قوی متکی بر صنعتی پیشران و سودآور نفت که هدف‌گذاری آن جلوگیری از خام‌فروشی و تمرکز بر فروش فرآورده‌ها است مورد توجه ویژه قرار گیرد. امروزه، حکمرانی صنعت نفت کشور به‌منظور رسیدن به‌توسعه پایدار، مساله اصلی است.
شاید بتوان گفت توجه به این موضوع کلان، قادر است در قسمت‌های مختلف صنعت نفت کشور تحول ایجاد کند. در این راستا لازم است با محوریت توسعه پایدار و همچنین لزوم استیفای حقوق بین‌نسلی، به شش‌گام مهم جهت ایجاد تحول در حکمرانی صنعت نفت ایران بپردازیم:
افزایش تولید نفت برای تامین نیازهای امروز و رفاه نسل آینده
توسعه پایدار در بخش نفت و گاز به‌عنوان یک صنعت سرمایه‌بر (و نه صرفا مبتنی بر نیروی کار) و متکی بر منابع محدود، باید در قالب وضع سیاست‌های مشخص در این حوزه باشد. هدف از سیاست‌های توسعه پایدار، تامین نیازهای حال‌حاضر بدون به‌خطر‌انداختن رفاه نسل‌های آینده است. در این جایگاه است که موضوع افزایش ظرفیت تولید مطرح میشود. افزایش ظرفیتی که می‌تواند نیازهای نسل امروز و زیرساخت‌های لازم برای نسل‌های بعدی را فراهم کند. در حال‌حاضر ظرفیت تولید ما روزانه ۴ میلیون بشکه است و ۳ کشور در دنیا هستند که روزانه ۱۰میلیون بشکه تولید دارند: عربستان‌سعودی، روسیه و ایالات‌متحده آمریکا.
به‌طور کلی چندین روند کلان برای تغییر در صنعت نفت پیش‌بینی میشود. نخست اینکه براساس برآوردهای بین‌المللی، از سال ۲۰۲۰ میزان مصرف نفت روند نزولی خود را آغاز کرده و جهان در حال گذار از نفت به‌عنوان یکی از منابع اصلی انرژی است. پیش‌بینی میشود دنیا در حال گذار از عصر سوخت‌های فسیلی به‌عصر سوخت‌های غیرفسیلی باشد. در سال‌های اخیر مصارف سوخت‌های فسیلی از مصرف به‌عنوان سوخت در حال تغییر به سمت مصرف به‌عنوان ماده اولیه کالا است. در این حالت است که سوخت‌های غیرفسیلی برای تامین انرژی محوریت می‌یابند و سوخت‌های فسیلی تنها به‌ماده اولیه پتروشیمی‌ها برای تولید محصولات صنعتی تبدیل می‌شوند.
دوم آنکه کشورهایی نظیر آمریکا و روسیه برای ثروت‌آفرینی و استفاده حداکثری از منبع خدادادی نفت، تا قبل از پایان عصر نفت، با تمام توان و ظرفیت خود در حال بهره‌برداری از میادین نفت و گاز خود هستند؛ به‌گونه‌ای که براساس برآوردهای جهانی، آمریکا تا ۱۱ سال دیگر و روسیه تا ۲۵ سال آینده، تمام ظرفیت‌های ذخایر موجود نفت خود را استخراج می‌کنند، در حالی‌که ذخایر نفتی ایران بیشتر از این دو کشور برآورد شده است.
نکته آخر اینکه در حال‌حاضر، آمریکا با تولید روزانه ۳/ ۱۱ میلیون بشکه بزرگ‌ترین تولیدکننده نفت‌خام است. روسیه با تولید ۸/ ۹ میلیون بشکه نفت‌خام در روز و عربستان با تولید ۵/ ۹میلیون بشکه در روز در جایگاه بعدی قرار دارند. به‌عبارت دیگر این سه کشور بزرگ‌ترین تامین‌کنندگان نفت جهان هستند. بنابراین جایگاه این سه کشور در دهه آینده به‌عنوان تعیین‌کنندگان قیمت انرژی جهان مهم محسوب خواهد شد. جایگاهی که می‌تواند امنیت انرژی کشوری مثل ایران را که به‌رغم ذخایر عظیمش، یک بازیگر خرد در عرصه انرژی دنیاست تحت‌الشعاع قرار دهد.
از مجموع این تحلیل‌ها برآورد میشود که در آینده ای نه‌چندان دور، نفت به‌یک ماده موثر در تولید کالاهای مصرفی محسوب شود و نقش آن در تولید و تامین سوخت کاهش می‌یابد و آیندگان، نفت را برای مصارف ارزشمندتری به‌کار خواهند گرفت و طبیعتا توسعه از آن کشورهایی است که این مصارف را کشف کنند. راهکار اصلی در فعال‌کردن مجتمع‌های پتروشیمی و پتروپالایشگاهی است که ارزش‌افزوده بالایی را در صنعت نفت ایجاد می‌کنند.
نفت و راهبری صنایع کشور و توسعه عمومی
توسعه پایدار مستلزم پاسخگویی به سوالات مربوط به‌تاثیرات اجتماعی و زیست‌محیطی بلندمدت بخش نفت و گاز و نحوه کمک آن به‌توسعه ملی عمومی و بخش‌های غیرنفتی است. شاید بتوان گفت در دهه‌های اخیر هیچ استراتژی مشخصی برای نقش نفت وگاز در سایر صنایع مشخص نشده است. در این سال‌ها، عمدتا بخش نفت وگاز، یک بخش مجزا از سایر صنایع دیده شده درحالیکه در حکمرانی صنعت نفت وگاز به‌عنوان یک صنعت پیشران، باید اشراف جامعی به‌تمام صنایع مستقیم و غیر‌مستقیم داشت. صنعت نفت علاوه‌بر توانایی در تامین منابع مالی مورد‌نیاز برای توسعه سایر زنجیره‌های اقتصادی (تاثیر غیر‌مستقیم)، می‌تواند بسیاری از زنجیره‌های اقتصادی را به‌صورت مستقیم تحت‌تاثیر قرار داده و فعال کند. از یک‌سو بسیاری از صنایع از جمله صنایع دارویی، نساجی، مواد شیمیایی و غیره مواداولیه خود را از صنایع پتروشیمی تامین می‌کنند و از سویی دیگر افزایش تولید نفت و ایجاد ظرفیت برای پالایش و تبدیل آن به‌فرآورده‌های پتروشیمی حجم عظیمی از زنجیره‌های اقتصادی را فعال میکند. بدین ترتیب این رویکرد در حکمرانی جدید صنعت نفت باید مدنظر قرار گیرد.
لزوم توجه بیشتر به پتروپالایشگاه‌ها
در حکمرانی نوین صنعت نفت، لازم است توجه ویژه‌ای به پتروپالایشگاه‌ها صورت پذیرد. هدف مجتمع‌های پتروپالایشگاهی تنها تولید سوخت از بنزین، نفت و گاز نیست؛ بلکه در کنار تولید این محصولات، به‌دنبال تامین خوراک مورد‌نیاز مجتمع‌های پلیمری و شیمیایی است.
به‌گزارش اداره اطلاعات انرژی آمریکا (EIA) که به بررسی آینده بازار محصولات پایین‌دستی پتروپالایشگاهی پرداخته است، نشان می‌دهد تا سال ۲۰۵۰ تولید مواد پایین‌دستی پتروپالایشی با افزایشی بیش از ۲ برابر و تقاضای آنها با افزایش بیش از ۵۰درصد همراه خواهد بود. این موضوع به‌دلیل گسترش سریع سرانه مصرف مواد پتروشیمیایی در کشورهای توسعه‌یافته و در حال توسعه است، به همین علت بسیاری از کشورهای صاحب صنعت پالایشی، رویکرد ادغام مجتمع‌های پتروشیمی و پالایشی و تبدیل مستقیم نفت به‌مواد پتروشیمیایی را در پیش گرفته‌اند. پترو پالایشگاه‌ها از دوجهت حائز اهمیت‌اند:
الف. ایجاد ارزش‌افزوده بالا در تولید محصولات بالادست پتروشیمی: در پتروپالایشگاه‌ها به‌جای تولید بعضی فرآورده‌های سوختی، اولفین‌ها و آروماتیک‌ها که مواد بالادست پتروشیمی هستند تولید میشود. گرچه همین فرآورده‌ها نیز از ارزش افزوده بالایی برخوردارند، لکن تاسیس پارک‌های شیمیایی می‌تواند با تامین خوراک صنایع پایین‌دست از اولفین‌ها و آروماتیک‌ها، ارزش‌افزوده بیشتری ایجاد کرده و منجر به‌تولید محصولات پرکاربرد و متنوع شود. در پارک‌های شیمیایی، تولیدکنندگان مواداولیه، تولیدکنندگان مواد شیمیایی با واسطه و یا با‌ارزش، ارائه‌دهندگان زیرساخت و سایر شرکت‌ها را در یک سایت واحد گردهم جمع میکند و از آن به‌عنوان ابزاری برای توسعه شرکت‌های پایین‌دستی کوچک و متوسط شیمیایی و پتروشیمیایی استفاده میشود. به‌عنوان مثال، در حال‌حاضر آلمان حدود ۶۰پارک شیمیایی با اندازه‌های مختلف دارد که تقریبا تمام زنجیره ارزش را گردهم می‌آورند.
فقط در پارک شیمیایی «دورماگن» آلمان چیزی نزدیک به۲هزار محصول شیمیایی از سموم تا پلاستیک و... تولید میشود. همین امر موجب بهره‌وری بالای پتروشیمی در این کشور شده و ارزش‌افزوده زیادی را به‌نسبت کشورهای دیگر نصیب آلمان کرده است. فعال‌سازی این پارک‌ها در کشور می‌تواند با تنوع‌بخشیدن به‌تولیدات شیمیایی، زمینه خنثی‌سازی تحریم‌ها را نیز مهیا سازد.
ب. اشتغال‌زایی و رونق صنایع مرتبط با پالایشگاه‌ها: بررسی اشتغال‌زایی پروژه‌های پالایشی و پتروشیمیایی اجرا شده در سایرکشورها و همچنین پروژه‌هایی مانند احداث پالایشگاه ستاره خلیج‌فارس نشان می‌دهد، هرچه به‌سمت تکمیل زنجیره ارزش پایین‌دست فرآورده‌های پتروشیمیایی حرکت کنیم، میزان اشتغال‌زایی بیشتر خواهد بود به‌طوریکه اشتغال‌زایی پایین‌دست به‌طور میانگین به‌ازای هر ۲۵۰ هزار بشکه، ۱۲هزار نفر مستقیم و ۲۱ هزار نفر غیر‌مستقیم است و طی دوره ساخت یک پالایشگاه به‌ازای هر ۲۵۰ هزار بشکه ظرفیت پالایشی در روز، ۱۵ هزار نفر اشتغال‌زایی مستقیم و ۲۴ هزار نفر اشتغال‌زایی غیر‌مستقیم ایجاد میشود. ساخت و بهره‌برداری از یک پتروپالایشگاه موجب فعال و درگیر‌شدن صنایعی مثل صنایع سازنده ماشین‌آلات دوار، مخازن، فولاد، مواد شیمیایی، شرکت‌های طراحی مهندسی، نهادهای مالی و... میشود که موجب رونق و شکوفایی این صنایع خواهدشد.
شایان ذکر است که توسعه ظرفیت پالایشی کشور به‌اندازه تمام نفت و میعانات گازی تولید شده در کشور، بیش از آنکه نیازمند حمایت‌های دولت از ابعاد فنی و مهندسی باشد، نیازمند تسهیلگری و تنظیم‌گری دولت در بُعد تامین مالی است. افزایش ۲ میلیون بشکه در روز به‌ظرفیت پالایش نفت کشور، نیازمند حدود ۴۰ میلیارد دلار است که با نرخ تسعیر ۱۰هزار تومان، معادل ۴۰۰ هزار میلیارد تومان سرمایه است که با توجه به‌نقدینگی موجود و همچنین تدریجی‌بودن انجام طرح در جامعه قابل جمع‌آوری است. کافی است مردم و بخش خصوصی نسبت به‌دریافت سود قطعی مشارکت در پروژه‌های مذکور مطمئن باشند.
طراحی سیستم ملی مدیریت درآمد نفت
سیستم ملی مدیریت درآمد نفت، ثبات مالی را فراهم میکند و اطمینان می‌دهد که منابع نفتی به‌منافع پایدار برای نسل‌های آینده کمک میکند. این سیستم نرم‌افزاری همچنین قادر است حکمرانی در نفت را بهینه‌تر کرده و سازوکارهای تخصیص منابع حاصل از فروش نفت و فرآورده‌های آن را در اختیار سایر صنایع کشور قرار دهد. تخصیصی که مبتنی بر نیاز صنایع و اولویت‌های صنعتی کشور است. وجود این سیستم، موجب شفافیت در گردش مالی و افزایش عملکرد خواهد شد. موضوعی که می‌تواند یکبار برای همیشه موجب ابهام‌زدایی و ایجاد شفافیت در عملکرد صنعت نفت کشور باشد. شفافیت، بهبود عملکرد را به‌همراه دارد و بهبود عملکرد نیز بهره‌وری را نتیجه می‌دهد.
به‌نظر می‌رسد مدل کنونی مدیریت درآمدهای نفتی که در قالب صندوق توسعه ملی اجرا میشود ایراداتی دارد، اما مهم‌ترین ایراد این است که صندوق توسعه ملی بیشتر، شبیه بانکی عمل میکند که هر زمان دولت با حادثه‌ای غیر‌مترقبه یا نیازی فوری مواجه میشود انتظار برداشت از آن را دارد، درحالیکه صندوق توسعه ملی باید نهادی سرمایه‌گذار باشد که درآمدهای نفتی را صرف سرمایه‌گذاری‌های راهبردی کند.
صنعت پتروشیمی و لزوم تغییر در پارادایم‌های موجود
پارادایم موجود توسعه صنعت پتروشیمی دارای ابعاد مختلفی است که مهم‌ترین آن عبارتند از: استفاده از خوراک ارزان، وجود بازار مصرف، امکان خرید از لایسنسورهای خارجی و نیز تامین مالی با تکیه بر منابع خارجی. مهم‌ترین چالش‌هایی‌که ادامه مسیر فعلی می‌تواند رقم بزند، عبارت است از: وابستگی به‌دانش فنی خارجی؛ عدم‌توسعه تکنولوژی داخلی؛ افزایش هزینه‌های اجرای طرح (به‌دلیل اینکه لایسنسورهای خارجی شرکت‌ها را ملزم می‌کنند که تجهیزات اصلی را از شرکت‌هایی که آنها معرفی می‌کنند، خریداری کنند و معمولا قیمت تجهیزات این شرکت‌ها از قیمت بازار بالاتر است) و نیز طولانی‌شدن اجرای پروژه‌ها (افزایش هزینه‌ها، تامین مالی پروژه‌ها را با مشکل مواجه کرده و به‌همین دلیل اجرایی‌شدن پروژه‌ها با تاخیر همراه میشود. این تاخیر موجب میشود زمان ورود محصولات پروژه به‌بازار منقضی شده و عملا بازار از دست برود). بدین ترتیب تغییر پارادایم موجود یکی از مهم‌ترین لازمه‌های توسعه صنعت پتروشیمی در کشور است.
لزوم استفاده از قراردادهای متنوع متناسب با نیاز کشور
یکی از اصول اساسی در توسعه صنعت نفت و گاز هر کشوری، استفاده از قراردادهای مترقی و بین‌المللی با هدف جذب سرمایه داخلی و خارجی، تکنولوژی و هم‌راستایی بیشتر اهداف سرمایه‌گذار و سرمایه‌پذیر است. در این میان کشورهایی مانند ایران که دارای منابع بسیار متنوع هیدروکربوری؛ از میادین آسان و زودبازده تا میادین سخت و دیربازده هستند، نیازمند استفاده از تنوع قراردادهای مختلف جهت توسعه میادین متناسب با شرایط و ویژگی‌های آن هستند. بسیاری از افراد نسبت به‌استفاده از قراردادهایی مانند مشارکت در تولید و قراردادهای امتیازی حساسیت بالایی دارند، اما سوال اینجاست که آیا نمی‌توان با استفاده از این قراردادها که برای سرمایه‌گذاران جذابیت بالایی دارند، نسبت به‌استفاده حداکثری از میادین مشترک و همچنین میادین بسیار سخت و دیر بازده استفاده کرد که ضمن بهره‌مندی دولت از حقوق مالکانه و مالیات درآمد حاصل شده، انتقال تکنولوژی نیز صورت پذیرد؟
جمع‌بندی
نفت یک سرمایه گرانبهاست که در احاطه دو رویکرد غلط قرار دارد. رویکرد اول که از زمان پهلوی بر کشور سایه افکنده و در سال‌های پس از انقلاب اسلامی با وجود تذکرهای متعدد مقام معظم‌رهبری اصلاح نشده است، منابع به‌دست آمده از فروش نفت را صرف بریز و بپاش‌ها و بودجه جاری کشور میکند. در این رویکرد غلط دولت با بی‌نیاز شدن از منابعی همچون مالیات، توجه چندانی به‌اصلاح ساختارهای اقتصادی کشور نمی‌کند و اقتصاد نفتی، فرهنگ و جامعه‌شناسی اقتصادی کشور را دچار خلل جدی میکند. مقام‌معظم رهبری در بیان آسیب‌های این رویکرد می‌فرمایند: «وقتى قرار شد که ما این ثروت ذخیره تاریخى خودمان را از زیرِ زمین بکشیم بیرون، مدام خام‌‌فروشى کنیم، به‌حالت «بچه‌پولدارى ملى» کشور را بخواهیم اداره کنیم، آنجا نه نخبه شناسایى میشود، نه به‌نخبه احساس احتیاج میشود، نه نخبه می‌تواند نقش ایفا کند.» طبق این فرمایش، تکیه ما بر اقتصاد نفتی سبب میشود تا ارزش‌های کارآفرینانه و خلاق‌مدارانه کمتر مورد توجه قرار بگیرد و لذا دانش‌آموزان و دانشجویان با روحیه علاقه به‌شغل‌های از پیش معلوم، کارمندی و کمتر چالشی تربیت بشوند.
باید توجه داشت که اقتصاد بدون نفت به‌معنای نادیده گرفتن ثروت نفتی کشور نیست؛ بلکه به‌این معنا است که باید وابستگی بودجه جاری کشور به‌نفت را کاهش دهیم و منابع به‌دست آمده از فروش نفت به‌صورت مناسبی استفاده شود.رویکرد غلط دیگری نیز نسبت به‌نفت وجود دارد که برخی با برداشت سطحی و نتیجه‌گیری غلط از نحوه مدیریت منابع نفتی، به‌کنار گذاشتن این منابع خدادادی فرامی‌خوانند، درحالیکه این منبع الهی از نظر اقتصادی ارزش‌افزوده بسیار بالایی دارد و با هیچ صنعت دیگری قابل‌مقایسه نیست. توجه ویژه و سرمایه‌گذاری عظیم بسیاری از کشورهای جهان از جمله آمریکا، چین و روسیه در منابع نفتی نشان‌دهنده ارزش این صنعت است. بدین ترتیب، نباید با تحلیل‌های غلط، سرمایه‌گذاری در توسعه صنعت نفت را کنار بگذاریم و به‌سراغ صنایع دیگری برویم که هزینه بیشتر و ارزش‌افزوده کمتری دارند. هرچند رویکرد ما نسبت به‌نفت نباید خام‌فروشی باشد؛ بلکه هم‌زمان با سرمایه‌گذاری برای افزایش اکتشاف و تولید، باید تکمیل زنجیره صنعت نفت در دستور کار قرار بگیرد، چراکه فرآورده‌های پالایشی و پتروشیمی ضمن داشتن ارزش‌افزوده بیشتر، غیرقابل تحریم نیز هستند.