«لنگر ارزی» یا همان «لنگر نرخ اسمی ارز» یک نوع سیاست منسوخ اقتصادی برای «مهار تورم» است که نه تنها به مهار تورم منجر نمی‌شود، بلکه باعث جهش و شوک ارزی هم می‌شود. بزرگ‌ترین بازندگان بین‌المللی این سیاست اشتباه، کشورهای آسیای جنوب شرقی بودند که تاوان سنگینی در اندازه یک بحران فلج‌کننده در ۲۴ سال پیش‌پرداخت کردند. اما ایران با وجود این تجربیات هشدارآمیز حدود نیم‌قرن است که این سیاست اقتصادی را رها نمی‌کند. لنگر ارزی چیست و چرا باعث صنعت‌زدایی، افزایش شدید قیمت مسکن و سایر داراییها و نهایتا شوک ارزی می‌شود؟ مسوول این سیاست غلط کیست؟ چرا در چهار سال اول دولت روحانی کمتر کسی جز اقتصاددانانی معدود نسبت به پیامدهای فاجعه‌بار آن هشدار می‌داد؟ آیا بانک مرکزی و مدیران آن مسوول این خطای سیاستگذاری هستند یا صرفا مجری آن بودند؟ سیاستی که از اوایل دهه پنجاه (یعنی قبل از انقلاب) در دستور کار قرار گرفته و تاکنون به جز دو مقطع کوتاه دوساله پس از تک‌نرخی شدن ارز هیچ‌وقت ترک نشده است. «دنیای‌اقتصاد» در این گزارش به همه این پرسش‌ها پاسخ داده است.
درآغاز هفته جاری، از سوی قوه قضائیه و برخی از مسوولان پیشین بانک مرکزی، برخی از مسوولان پیشین بانکمرکزی با احکام قضائی روبه‌رو شدند. خطای سیاستگذاری صورت‌گرفته، محرز بوده و در گذشته به کرات کارشناسان، در مورد عواقب این نوع سیاستگذاری هشدار داده‌اند، اما تفکیک نگاه حقوقی و اقتصادی در بررسی این موضوع لازم است.
در بحث حقوقی، سوال این است که آیا خطای سیاستگذاری صورت‌گرفته، جرم تلقی می‌شود و آیا مجازات در نظر گرفته شده متناسب با خطای صورت‌گرفته از سوی مدیران بوده است؟ این سوالی است که باید حقوقدانان به آن پاسخ دهند و موضوع بحث این گزارش نیست. اما جنبه اقتصادی این احکام، اصرار به خطای سیاستگذاری لنگر ارزی بوده که این موضوع نیز، فراتر از بحث حکم دادگاه بوده است. مسوولان پیشین بانک مرکزی، آخرین قربانیان این خطای سیاستگذاری هستند، اما این سیاست اشتباه، در گذشته نیز قربانیانی داشته است و درصورت تداوم این خطای سیاستی، این افراد محکوم، آخرین قربانیان نخواهند بود.
ماجرای لنگر ارزی در ۵دهه اخیر
بحث لنگر ارزی، موضوعی نیست که تنها محدود به اقتصاد ایران باشد. بسیاری از کشورها نیز قبل از دهه ۱۹۸۰ سعی میکردند با لنگر کردن نرخ ارز، تورم را مهار کنند. نتیجه این موضوع، نوسانات قیمتی قابل‌توجه در اقتصادهای دنیا بود و عمده کشورهای دنیا با نوسانات قیمتی دست و پنجه نرم میکردند. اما در دهه ۱۹۸۰، برخی از کشورها نظیر آمریکا با جایگزین کردن ابزار جدید به جای تثبیت نرخ ارز، پلت‌فرم جدیدی به نام هدف‌گذاری تورم را برای مهار تورم طرح‌ریزی کردند. به مرور این رویه در سایر کشورها نیز مدنظر قرار گرفت و توانستند موج‌های تورمی را مهار کنند. آخرین قربانیان بین‌المللی لنگر ارزی، کشورهای شرق آسیا بودند. در بحران شرق آسیا، بحران مالی کشورهای جنوب‌شرق آسیا نمونه‌‌‌ای از بحران ارزی است که در سال ۱۹۹۷ رخ داد و در آن بسیاری از کشورهای آسیایی دچار مشکلات بزرگی شدند. این بحران حاصل سیاستگذاری نامناسب ارزی و مالی بود که به رشد حباب‌گونه ارزش داراییها منجر شد، در حالی که بسیاری از فرصت تثبیت ارز استفاده کرده و با تبدیل دارایی خود به دلار و سایر ارزها، جریان خروج سرمایه را تشدید کردند. پس از آن، بسیاری از کشورها، در سیاستهای تورمی خود بازنگری کردند. به عنوان مثال، بانک مرکزی کره‌‌‌جنوبی که در ابتدا سیاست پولی آن بر اساس کنترل بر مقدار و رشد کل‌‌‌های پولی در اقتصاد بود، پس از بحران مالی شرق آسیا در سال ۱۹۹۷، ابزار کنترلی خود را نرخ بهره قرار داد که هدف آن رسیدن به سطح مشخصی از نرخ تورم و ثبات در اقتصاد و رشد و تهییج بخش حقیقی اقتصاد بود. در حال حاضر، در اقتصادهای توسعه‌‌‌یافته نرخ تورم هدف، نقش لنگر اسمی را بازی می‌کند؛ به این معنی که عاملان اقتصادی می‌‌‌دانند که در صورت انحراف تورم از تورم هدف بانکمرکزی، بانکمرکزی با تغییر نرخ بهره کوتاه‌‌‌مدت از طریق تاثیر نرخ بهره بر مصرف خانوارها، سرمایه‌گذاری بنگاه‌‌‌ها و همچنین تقاضای تسهیلات، نرخ تورم را به نرخ تورم هدف بازمی‌‌‌گرداند. در نتیجه انتظارات تورمی عاملان اقتصادی و به‌خصوص فعالان بازار سرمایه در محدوده تورم هدف بانکمرکزی قرار می‌گیرد. این رویه‌ای است که در دو، سه دهه گذشته در تمام کشورها ثابت شده است، اما در کشور ما حدود پنج‌دهه است که سیاستمداران اصرار دارند با ثابت نگه‌داشتن نرخ ارز، در شرایط ناپایداری متغیرهای کلان اقتصادی، نرخ تورم را کنترل کنند. نتیجه این موضوع، چند قربانی بوده است: اتلاف منابع ارزی، ضربه به تولید داخلی، آسیب به خانوارهای کم‌درآمد در شوکهای ارزی و در آخر مسوولان اجرا‌کننده این سیاست.
قربانیان لنگر ارزی در اقتصاد
اقتصاد ایران، پنج‌دهه شاهد اجرای یک خطای تکراری بوده است؛ موضوعی که مدافعان بسیاری در نزد سیاستمداران و حتی نهادها و رسانهها داشته و البته قربانیان زیادی نیز در پی داشته است. قربانی اول، تولید و صادرات کشور بوده است. در حالی که سیاستمداران خود ماشین تولید تورم را با متغیرهای مالی روشن میکردند، اما به بهانه کنترل تورم، نرخ ارز را به شکل مصنوعی پایین می‌آوردند. در این شرایط، تولیدات داخلی بیشترین آسیب را می‌دیدند؛ زیرا قدرت خرید خود را در مقابل رقبای خارجی از دست می‌دادند و از سوی دیگر، واردات کالا به‌صرفه میشد؛ بنابراین تولیدات داخلی قربانی اول این تصمیم بود. اخیرا مرکز پژوهش‌های مجلس، در گزارشی با عنوان «درآمدی بر راهبرد ارزی کشور؛ پیامدهای تثبیت نرخ ارز اسمی» تاکید می‌کند: «کاهش توان رقابت و فروش کالای ایرانی در بازارهای جهانی و در نتیجه تضعیف صادرات و کاهش تولید، کاهش توان رقابت کالای ایرانی با محصولات وارداتی در داخل کشور و در نتیجه تقویت واردات و تضعیف تولید (کاهش تولید یا عدم‌تولید به دلیل عدم‌صرفه اقتصادی) و همچنین ایجاد نااطمینانی و بی‌ثباتی اقتصاد کلان به دلیل ممانعت از تعدیل تدریجی ارز که به تشدید اثر شوکهای ارزی وارده منجر خواهد شد، اثرات این تصمیم (تثبیت ارزی) است.» قربانی دوم، منابع ارزی بود. این منابع می‌توانست در شرایط تهدید اقتصادی به قدرت سیاستمداران تبدیل شود، اما به بهانه کنترل نرخ ارز با قیمت‌های پایین عرضه شد و عموما به جیب رانت‌جویان و فرصت‌طلبان رفت. در این شرایط بخش قابل‌توجهی از این منابع نیز به شکل خروج سرمایه راهی کشورهای دیگر شد. این وضعیت باعث شد که دست سیاستگذار در شرایط سخت تحریمی خالی بماند. در گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس نیز کاهش توان درآمدزایی ارزی در کنار افزایش مصارف ارزی و هدررفت ذخایر ارزی و به تبع آن تضعیف قدرت چانه‌زنی کشور در تعاملات بین‌المللی از دیگر پیامدهای سیاست تثبیت ارزی دانسته شده است. قربانی سوم، خانوارهای کم‌درآمد بودند؛ این گروه عمدتا از رانت ارزی توزیع‌شده بی‌بهره بودند و در مقابل، زمانی که اقتصاد با شوکهای ارزی روبه‌رو میشد، این خانوارها که نتوانسته بودند در زمان تثبیت ارز، از پایین بودن آن بهره ببرند یا دارایی تهیه کنند، در زمان جهش ارزی بیشترین آسیب را متحمل می‌شدند. از سوی دیگر دهک‌های درآمدی دریافتند که تنها راهکار حفاظت از شوک ارزی، خرید مسکن و دارایی است که از آنها در مقابل این شوک محافظت می‌کند.البته این سیاست خطا، به جز موارد مورد اشاره قربانیان زیادی دارد که به طور مرتب «دنیای‌اقتصاد» به آن اشاره کرده است. به نظر می‌رسد در حال حاضر، مسوولان اجرا‌کننده این سیاست نیز آخرین قربانیان هستند.
مسوول خطای سیاستی کیست؟
حال که مشخص شده است این سیاست، یک خطای آشکار بوده و قربانیان متعددی داشته است، سوال مشخص این است که مسوولیت این خطای سیاستی بر عهده کیست؟ اصولا در تمام دنیا، بانک مرکزی مسوول سیاستهای پولی کشور است و در نتیجه به نظر می‌رسد در درجه اول مسوولیت این موضوع بر عهده بانک مرکزی است. البته مقامات بانک مرکزی نیز اختیارات خود را در اجرای سیاستهای پولی و ارزی ناکافی دانسته و معتقدند که سیاستگذاری پولی، عمدتا در شورای پول و اعتبار که یک نهاد فرادستی است، اتخاذ می‌شود. همچنین این خطای سیاستی گزینه دم‌دستی تمام دوره‌ها نیز بوده است، به جز برش‌های زمانی خیلی کوتاه مثل زمان تک‌نرخی شدن ارز در سال‌های دهه ۷۰ ، ۸۰، به شکل مدام از سوی سیاستمداران از آن استفاده شده است. مسوولیت اصلی بر عهده بانک مرکزی است، اما سوال مشخص این است که آیا در این سال‌ها، نهادی آشکارا مخالف این تصمیم بوده است؟ در سال‌های گذشته، چه نهادهایی از تثبیت دستوری نرخ ارز حمایت میکردند؟ به‌جرات می‌توان گفت که «دنیای‌اقتصاد» و برخی از اقتصاددانان برجسته کشور، تنها نهادها و افرادی بودند که آشکارا با تثبیت نرخ ارز، مخالفت میکردند؛ هر چند در این مسیر، با برچسب‌زنی اکثر نهادها، افراد و رسانهها روبه‌رو شدند و برخی حتی، جهش نرخ ارز اخیر را محصول نظرسنجی این رسانه دانستند. برای روشن شدن این موضوع، در خصوص هشدارهای ارائه‌شده در سال‌های گذشته می‌توان به چند نمونه اشاره کرد: در سرمقاله روز ۱۴ آذر ۹۵ «دنیای‌اقتصاد»، گزینه‌های روی میز سیاستگذار معرفی شد، حال آنکه در این زمان هنوز جهش ارزی رخ نداده است. در این سرمقاله عنوان شده است: «برای مدیریت بازار ارز دو راه بیشتر وجود ندارد: یا باید راه تعدیل تدریجی نرخ ارز بر اساس مابه‌‌‌التفاوت تورم داخلی و تورم جهانی را انتخاب کنند یا راه جهش نرخ ارز را. انتخاب هر مسیر دیگری از جمله «تثبیت نرخ اسمی دلار» قطعا با یک تلنگر خارجی به جهش ارز منتهی خواهد شد... حال در شرایط تورمی، سیاستگذار مختار است که فشار افزایشی تحمیل‌‌‌شده از منبع تورم به نرخ ارز را به‌‌‌صورت تدریجی اعمال و مدیریت کند یا در انتظار جهش بنشیند.» از همان پاییز ۹۵ که علائمی از پتانسیل شوک ارزی مشاهده شد، هیچ‌‌‌کدام از نیروهای سیاسی موافق یا مخالف دولت مساله را جدی نگرفتند. با افزایش چند صدتومانی نرخ ارز، اکثر نیروهای منتقد دولت محملی برای انتقاد از دولت پیدا میکردند و از این سو هم اعلام میشد که رئیس‌‌‌جمهور مکدر شده است و با تزریق ذخایر ارزی صورت‌مساله پاک میشد؛ غافل از اینکه ذخایر ارزی اصلی‌‌‌ترین مهمات مقابله با تحریم‌‌‌هاست. در سال‌های گذشته، اصرار به اجرای «تثبیت نرخ دلار» برای بسیاری از مسوولان امری مقدس محسوب شده و حتی در زمان افزایش جهانی قیمت دلار، سیاست ارزی دولت به جای منعکس کردن افزایش ارزش دلار در معادل ریالی آن، کاستن از نرخ سایر ارزها بوده که در زمان فشار تورمی، سیاستی اشتباه و خطرناک محسوب می‌شود. در نهایت، نکته کلیدی در سرمقاله ۴ دی ۹۵ عنوان شده است: «انسان دو نوع معلم دارد: آموزگار و روزگار. آنکه به شیرینی از اولی نیاموزد، دومی به تلخی به او یاد می‌دهد. این معادله برای مثلث سیاستمدار، اقتصاددان و قوانین آهنین اقتصاد نیز برقرار است. سیاستمداران اگر به هشدارهای اقتصاددانان و تئوری‌‌‌های آزموده‌‌‌شده اقتصادی بی‌‌‌توجهی کنند، دیری نخواهد پایید که قوانین آهنین اقتصادی، حقانیت همان هشدارها و تئوری‌‌‌ها را به تلخی به آنها یادآوری خواهند کرد. داستان نرخ ارز در ایران همواره با همین معادله قابل تبیین است.» این موضوع به نوعی نشان می‌دهد که آخرین قربانیان لنگر ارزی، ترجیح دادند به جای بهره‌گیری از آموزگار، اسیر داستان روزگار شوند. البته این افراد از نگاه حقوقی متهم شده‌اند، اما تمام افراد و نهادهایی که در مقابل این خطای ارزی سکوت کرده یا افراد را تشویق به اجرای این سیاست کردند نیز به‌لحاظ اخلاقی خطاکار محسوب می‌شوند.