بررسی عنصر هدف در قوانین انرژی ایران و سایر کشورها

سیداحسان مرعشی ـ کارشناس انرژی

ehsan.marashi@yahoo.com

مقدمه

قوانین و برنامه‌های ملی دارای هدف (Target) معیاری برای سنجش موفقیت یا عدم موفقیت قوانین و برنامه‌ها محسوب می‌شوند. از اینرو، انتخاب شاخص مناسب و تعیین مقدار کمّی قابل قبول برای هدفگذاری (Targeting)، یکی از عناصر مهم در تدوین سیاستها و برنامه‌های ملی کشورها می‌باشد. این مقاله، با تمرکز بر قوانین مربوط به مدیریت مصرف انرژی، بهینه‌سازی انرژی و انرژی‌های تجدیدپذیر انجام شده است.

هدف یا SMART

بطور کلی منظور از هدف، نیاز یا خواسته‌ای است که برنامه اجرایی مشخصی برای دستیابی به آن وجود داشته باشد. فرایند انتخاب هدف تا رسیدن به آن، هدفگذاری (SMART) نامیده می‌شود. اما اسمارت چیست؟. روش اسمارت برخلاف اسمش، یک روش هوشمند نیست. الگوریتم پیچیده‌ای هم برای تعیین اهداف ارائه نمی‌دهد. در حقیقت، کلمۀ SMART از حروف اول پنج کلمه گرفته شده که هر کدام به یک ویژگی اشاره دارد. پنج ویژگی اسمارت عبارتند از: مشخص بودن و در تعریف و محدوده آن شبهه و ابهامی نباشد (Specific)، قابل اندازه‌گیری بودن که بتوان با یک عدد آن را بیان و محاسبه کرد (Measurable) ، در دسترس یا دست یافتنی باشد (Achievable or Attainable)، مناسب و مرتبط با نیازها و خصوصیات موضوع باشد و با سایر اهداف نیز همخوانی داشته باشد (Relevant)، برنامه زمانی برای دستیابی به آن مشخص باشد (Time-based or time bounded)

با استفاده از روش SMART و در نظر گرفتن شرایط بالا، می‌توان اهداف واضح، قابل دستیابی و معنی داری تعریف و برای دستیابی به آنها برنامه‌ای تدوین و تنظیم کرد.

آرمان‌های توسعه پایدار سازمان ملل متحد

در سپتامبر سال 2015 میلادی سران دولت‌ها با تصویب دستور کار 2030، بر تعیین مسیری به سوی توسعه پایدار توافق کردند. این دستورکار که حاوی 17 آرمان (Goal) و 169 هدف است، اهداف عملیاتیِ کمّی در ابعاد اجتماعی، اقتصادی و محیط زیستیِ توسعه پایدار در نظر گرفته که باید تا سال 2030 تحقق یابند. این اهداف چارچوبی برای اقدامی مشترک با عنوان "برای مردم، زمین و شکوفایی" تدوین کرده‌اند که باید توسط همه کشورها اجرایی شود. همانطور که در تصویر مشاهده می‌شود، آرمان شماره 7 به انرژی پاک و موضوع دسترسی به انرژی به عنوان یک معیار برای توسعه پایدار اختصاص یافته است. لازم به ذکر است، این مقاله به دنبال تأیید یا رد این آرمان‌ها نمی‌باشد و فقط موضوع شاخص هدف گذاری در بخش انرژی مورد بررسی قرار می‌گیرد.

آرمان هفتم بر تضمین دسترسی به منابع انرژی مقرون به صرفه، مطمئن، پایدار و نوین برای همگان تأکید داشته و براین اساس، اهدافی چون ایجاد دسترسی عمومی به خدمات انرژی مقرون به صرفه، مطمئن و نوین تا سال 2030، افزایش چشمگیر سهم انرژی‌های تجدید پذیر در ترکیب انرژی جهانی تا سال 2030، دو برابر کردن نرخ جهانی بهبود کارایی انرژی (Energy Efficiency) تا سال 2030 از طریق رشد سالانه شدت انرژی (Energy Intensity) به میزان 6/2 درصد، افزایش همکاری‌های بین‌المللی با هدف تسهیل دسترسی به پژوهش‌ها و فناوری‌های انرژی پاک، از جمله انرژی‌های تجدیدپذیر، کارایی انرژی و فناوری سوخت‌های فسیلی پیشرفته و پاک‌تر و افزایش سرمایه‌گذاری در زیرساخت‌های انرژی و فناوری انرژی‌های پاک تا سال 2030 و گسترش زیرساخت‌ها و بروزرسانی فناوری جهت ارایه خدمات انرژی‌های نو و پایدار برای همگان در کشورهای در حال توسعه، به ویژه کشورهای کمتر توسعه یافته، جزایر کوچک در حال توسعه و کشورهای در حال توسعه محصور در خشکی تا سال 2030 ، مطابق با برنامه‌های حمایتی مربوطه مورد توجه قرار گرفته است:

همانطور که ملاحظه می‌شود، در این بخش از شاخص شدت انرژی استفاده شده است. طبق تعریف ارایه شده در سند مربوطه، شدت انرژی عبارت است از تقسیم میزان انرژی اولیه بر مقدار تولید ناخالص داخلی (GDP). و سال 2010 به عنوان سال مبنا انتخاب شده است.

معرفی شاخصهای مورد استفاده در چند کشور نمونه

در اینجا سعی شده است تا ضمن بررسی قوانین موجود هر کشور، شاخص‌های مورد استفاده و مقادیر تعیین شده برای هر شاخص معرفی گردد. هریک از کشورها در انتخاب شاخص‌ها دارای خصوصیات منحصر بفردی هستند که در ادامه به آن‌ها اشاره می‌شود.

·         کشورهای عضو اتحادیه اروپا

وابستگی کشورهای عضو اتحادیه اروپا به واردات انرژی، از ملاحظات اصلی در امنیت انرژی این اتحادیه محسوب می‌شود. طبق آمار سال 2019، فرآورده‌های نفتی، حدود دو سوم انرژی وارداتی اتحادیه اروپا را تشکیل می‌دهد. گاز با 27 درصد و سوخت‌های فسیلی جامد با شش درصد در جایگاه بعدی قرار دارند. بخش عمده‌ای از واردات انرژی، از چند کشور خاص انجام می‌شود که این موضوع خود از لحاظ امنیت انرژی و ملاحظات سیاسی جزو دغدغه‌های اعضای اتحادیه اروپا می‌باشد. در سال 2019، تقریباً دو سوم واردات نفت خام اتحادیه اروپا، تنها از شش کشور روسیه (%27) ، عراق (%9) ، نیجریه و عربستان سعودی (هر یک %8) و قزاقستان و نروژ (هر یک %7) انجام شده است. از سوی دیگر، تقریباً سه چهارم واردات گاز طبیعی اتحادیه اروپا از چهار کشورروسیه (%41) ، نروژ (%16) ، الجزایر (%8) و قطر (%5) بوده است. این در حالی است که بیش از سه چهارم سوخت جامد (بیشتر زغال سنگ) وارداتی از روسیه (%47) ، ایالات متحده (%18) و استرالیا (%14) وارد شده است.

برای اندازه‌گیری میزان وابستگی به واردات انرژی، از شاخصی به نام نرخ وابستگی انرژی (Energy Dependency Rate) استفاده می‌شود. این شاخص که برحسب درصد، اندازه‌گیری می‌شود از تقسیم واردات خالص انرژی (واردات منهای صادرات) بر مصرف ناخالص انرژی داخلی (مجموع انرژی تولید شده و خالص واردات) اندازه‌گیری می‌شود.

مطابق جدول آماری، نرخ وابستگی انرژی اتحادیه اروپا در سال ، برابر با 61 درصد بوده است. به عبارت دیگر، در سال 2019، بیش از نیمی از انرژی اتحادیه اروپا با واردات خالص تأمین شده است. این در حالی است که نرخ وابستگی انرژی برای اتحادیه اروپا، در سال 2000، برابر با 56 درصد بوده است. همانطور که در این شکل مشخص شده، نرخ وابستگی انرژی، در سال 2019، از بیش از %90 در مالت، لوکزامبورگ و قبرس تا %5 در استونی متغییر است.

اتحادیه اروپا، به منظور کاهش وابستگی به واردات انرژی و همچنین آثار مخرب زیست محیطی ناشی از مصرف سوخت‌های فسیلی، طی سال‌های گذشته برنامه‌های مختلف و متنوعی تدوین و اجرا کرده است. این برنامه‌ها براساس اهدافی است که اتحادیه در زمینه‌های مختلف تدوین کرده است. شاید معروف ترین هدف، در چند سال اخیر، مربوط به اهداف سال 2020 اتحادیه اروپا باشد. البته اهداف جدید اتحادیه اروپا تا سال 2030 نیز مشخص شده که در ادامه به آن اشاره خواهد شد.

در نشست مارس 2007 شورای اروپا اهداف زیست محیطی بلندپروازانه‌ای، تا افق 2020 میلادی، به تصویب رسید. طبق این مصوبه مقرر گردید انتشار گازهای گلخانه‌ای (نسبت به سطح سال 1990) به میزان %20 کاهش، کارایی انرژی از طریق %20 صرفه‌جویی در مصرف انرژی افزایش و همچنین سهم انرژی‌های تجدیدپذیر از کل مصرف انرژی به میزان %20 افزایش یابد. با تدوین استراتژی انرژی برای افق 2030، هدف کاهش انتشار گازهای گلخانه‌ای به %40 ، افزایش کارایی انرژی %5/32 و افزایش سهم انرژی‌های تجدیدپذیر به %32 ارتقا یافته است.

طبق تصمیم اتحادیه اروپا، مصرف انرژی در سال 2020، باید نسبت به پیش‌بینی به عمل آمده در سال 2007 به میزان 20 درصد کاهش یابد. اتحادیه اروپا، بر همین اساس سهم هر کشور را مشخص کرده است. هر یک از اعضای اتحادیه باید برنامه اقدام ملی کارآیی انرژی (National Energy Efficiency Action Plan, NEEAP)  خود را برای دستیابی به هدف تعیین شده تدوین و برای تأیید به اتحادیه ارسال کنند .

تعیین اهداف در استراتژی انرژی اتحادیه اروپا سرآغاز شکل‌گیری مجموعه‌ای از قوانین و مقررات با هدف دستیابی به این اهداف بود. معروفترین این قوانین دستورالعمل Energy Efficiency Directive می‌باشد که به EED معروف است و در سال 2012 به تصویب رسید. کشورهای عضو، بر اساس الزامات قانون EED و امکانات و زیرساختهای موجود، اقدامات لازم برای دستیابی به اهداف تعیین شده را در قالب برنامه‌های اقدام ملی مشخص می‌کنند. به عنوان نمونه، اقدامات تعریف شده در برنامه اقدام ملی ایتالیا، براساس نوع اقدام و برای بخش‌های مختلف بصورت آمار تصویری ارایه شده است.

نکته مهم دیگر، پایش روند تغییرات اهداف تعیین شده و گزارش آنهاست. اتحادیه اروپا در بخش کاهش انتشار گازهای گلخانه‌ای، در سال 2018 ، به هدف تعیین شده برای سال 2020 دست یافته است. مصرف انرژی اولیه اتحادیه اروپا، در سال 2019، تنها سه درصد با هدف تعیین شده برای سال 2020 فاصله دارد. و سهم انرژی تجدیدپذیر از کل مصرف انرژی نهایی اتحادیه اروپا و هریک از اعضا تا هدف تعیین شده برای سال 2020 تنها 3/0 درصد فاصله دارد.

·         چین

در بعضی کشورها، از شاخص شدت انرژی برای هدفگذاری استفاده می‌شود. به عنوان نمونه، چین از این شاخص استفاده می‌کند. نکته قابل توجه اینکه شاخص شدت انرژی به عنوان یک شاخص اقتصادی در برنامه‌های پنجساله توسعه این کشور لحاظ شده است. نکته قابل توجه دیگر اینکه چین، همانند اتحادیه اروپا، اهداف خود را به صورت بسته‌ای از اهداف مرتبط تعریف کرده است.

چین در سیزدهمین برنامه توسعه پنجساله (2016 تا 2020)، اهداف انرژی و زیست محیطی خود را به صورت کاهش شدت انرژی نسبت به سال 2015 به میزان 15 درصد، کاهش شدت کربن نسبت به سال 2015 به میزان 18 درصد و سهم سوختهای غیرفسیلی 15 درصد تعیین کرده است .

البته در برنامه توسعه سیزدهم، برای اولین بار از شاخصی به نام Energy Consumption Cap استفاده شده که حداکثر میزان مصرف انرژی را مشخص می‌کند. در پایان سال 2020، انرژی مصرفی چین نباید از 5 میلیارد تن معادل زغال سنگ استاندارد بیشتر شود که نشان دهنده افزایش سالانه حدود 5/2 درصد بین سال های 2016 تا 2020 است. میزان  انرژی مصرفی چین در سال 2015 برابر 3/4 میلیارد تن معادل زغال سنگ استاندارد بوده است. در حقیقت در برنامه ملی چین هم شدت انرژی و هم میزان مصرف انرژی با هم در نظر گرفته شده است.

اهداف انرژی و زیست محیطی تعریف شده در چهاردهمین برنامه توسعه پنجساله (2021 تا 2025)، با کاهش شدت انرژی و شدت کربن نسبت به سال 2020 به ترتیب به میزان 5/13 درصد و 18 درصد و سهم سوختهای غیرفسیلی 20 درصد ترسیم شده است . در ضمن، در پایان سال 2025، انرژی مصرفی چین نباید از 5/5 میلیارد تن معادل زغال سنگ استاندارد بیشتر شود.

·         استرالیا

دولت استرالیا در برنامه ملی بهره‌وری انرژی این کشور (Australia’s National Energy Productivity Plan) ، برای دوره 2015 تا 2030 از شاخص بهره‌وری انرژی استفاده کرده است. این شاخص از تقسیم تولید ناخالص داخلی (GDP) بر انرژی مصرف شده به دست می آید. در حقیقت، شاخص بهره‌وری انرژی عکس شاخص شدت انرژی است. طبق برنامه ملی بهره‌وری انرژی استرالیا، شاخص بهره‌وری در دوره 2015 تا 2030 باید به میزان 40% بهبود یابد.

·          اندونزی

 دولت اندونزی از شاخصی به نام الاستیسیته انرژی برای هدفگذاری برنامه ملی انرژی خود استفاده می‌کند. برای محاسبه الاستیسیته انرژی رشد مصرف انرژی (برحسب درصد) به رشد تولید ناخالص داخلی (بر حسب درصد) تقسیم می‌شود. این مقدار تا سال 2025 باید به زیر یک برسد. به بیان دیگر، تا سال 2025 باید در مقابل یک درصد رشد در میزان GDP میزان مصرف انرژی کمتر از یک درصد رشد کند. این شاخص که کمی پیچیده به نظر می‌رسد نشان می‌دهد دولت اندونزی به دنبال ایجاد گسستگی (Decoupling) میان رشد اقتصادی و مصرف انرژی است.

 BAU  با فرض حفظ وضع موجود (رشد 6/5 درصدیGDP) است. Alt1 سناریو با فرض رشد 6/5 درصدی GDP و انجام اقدامات در زمینه بهینه‌سازی انرژی و توسعه انرژی تجدید پذیر است. Alt2 سناریو با فرض رشد 1/7 درصدی GDP و انجام اقدامات در زمینه بهینه‌سازی انرژی و توسعه انرژی تجدید پذیر است. به هرحال، با هر دو سناریو میزان الاستیسیته انرژی در سال 2025 باید به زیر یک برسد.

·         امارات متحده عربی

امارات متحده عربی در سال 2017، "استراتژی انرژی 2050" را تدوین کرد. طبق این استراتژی، سبد انرژی کشور در سال 2050، شامل انرژی تجدیدپذیر 44 درصد، گاز طبیعی 38 درصد، ذغال سنگ پاک 12 درصد و انرژی هسته‌ای 6 درصد خواهد بود . طبق این استراتژی، میزان کربن ناشی از تولید برق باید نسبت به وصع موجود، تا سال 2050، هفتاد درصد کاهش یابد. همچنین مقدار مصرف انرژی، تا سال 2050، باید نسبت به سناریوی وضع موجود، چهل درصد کم شود.

بررسی موضوع هدف در قوانین انرژی ایران

قوانین متعددی درزمینه انرژی در ایران وجود دارد که مربوط به سال 1368 (اولین سال بعد از پایان جنگ) به بعد می‌باشد. با مرور این قوانین و مقررات، مشخص می‌شود به ندرت در آنها به اهداف کمّی، به عنوان ابزاری برای پایش و ارزیابی توجه شده است. شاید اولین مورد هدفگذاری به سال 1389 و سیاست‌های ابلاغی رهبری در خصوص اصلاح الگوی مصرف مربوط شود. طبق سیاستهای ابلاغی تحت عنوان اصلاح الگوی مصرف، صرفه‌جویی در مصرف انرژی با اعمال مجموعه‌ای متعادل از اقدامات قیمتی و غیرقیمتی به منظور کاهش مستمر شاخص شدت انرژی کشور به حداقل دو سوم میزان کنونی تا پایان برنامه پنجم توسعه و به حداقل یک دوم میزان کنونی تا پایان برنامه ششم تحقق می‌یابد. هدف کمّی دیگر که در برنامه توسعه پنجساله پنجم (مصوب سال 1389) به آن اشاره شده تولید تا پنج هزار مگاوات انرژی بادی و خورشیدی تا پایان برنامه (1395) است. در قانون اصلاح الگوی مصرف انرژی مصوب سال 1390 مجلس شورای اسلامی هدف کمّی مشخصی تعیین نشده، فقط تأکید گردیده دولت مکلف است هر ساله نسبت به کاهش مصرف ویژه انرژی بخشهای صنعت، کشاورزی، حمل و نقل عمومی، تجاری و خانگی اقدام نماید و به صورت سالانه اطلاع‌رسانی کند. دولت در سال 1395 ادارات دولتی را موظف کرد، طی دو سال، حداقل بیست درصد برق مصرفی ساختمانهای خود را از انرژی‌های تجدید پذیر تأمین کنند . در برنامه ششم توسعه (مصوب 1395)، مربوط به دوره 1396 تا 1400، تکلیف شده تلفات انرژی در بخش ساختمان باید سالانه پنج درصد کاهش یابد. از طرف دیگر، در برنامه ششم توسعه مصوب 1395 ، مربوط به دوره 1396 تا 1400، تکلیف شده سهم نیروگاه‌های تجدیدپذیر تا پایان برنامه حداقل معادل 5% ظرفیت نیروگاه‌های کشور شود. در سند ملی راهبردی انرژی کشور، مصوب 1396، کاهش شدت انرژی به نصف، تا پایان افق چشم انداز سند (1420) هدفگذاری شده است.