یادداشت "سعید هراسانی"، پژوهشگر مرکز توانمندسازی حاکمیت و جامعه جهاد دانشگاهی در خصوص شعارهمایش پانزدهم اتحادیه صادر کنندگان فرآورده‌های نفتی با عنوان "تعارض منافع مانع تنظیم گری و شفافیت"
در کشورهایی که بخش
عمده‌ای از سازمان‌های اقتصادی بزرگ مقیاس تحت مالکیت دولت هستند، اصلی‌ترین رقیب
بخش خصوصی دولت است. این رقابت از یک تعارض منافع ویران‌کننده نشأت می‌گیرد که آن
را «مقررات‌گذاری برای خود» می‌نامند. دولت در رابطه با شرکت‌های دولتی و رقیبان
آن دو نقش متضاد را بازی می‌کند. از یک طرف مالک شرکت‌های دولتی است و از طرف دیگر
تنظیم‌گری بنگاه‌های اقتصادی، از جمله شرکت‌های دولتی، را
بر عهده دارد. اینجاست که تعارض منافع دولت کمر بخش خصوصی را می‌شکند. شرکت‌های
دولتی در ایران همواره به عنوان یک دستورکار سیاستی موضوع سیاست‌ورزی و سیاست‌گذاری
بوده است. با پیروزی انقلاب در سال 1357 و ملی‌سازی تعداد بی‌شماری از شرکت‌های
خصوصی، مسئله شرکت‌های دولتی در ایران وارد مرحله جدیدی شد. مشکلاتی همانند بازده
پایین، ناتوانی رقابت بخش خصوصی با شرکت‌های دولتی و توانایی اقتصاد دولت مالک
برای ایجاد فساد، و البته تشویق سازمان‌های بین‌المللی به اصلاحات ساختاری، نظام
حکمرانی را تشویق به خصوصی‌سازی شرکت‌های دولتی کرد. این موضوع پس از ابلاغ سیاست‌های
کلی اصل 44 قانون اساسی سرعت بیشتری به خود گرفت. اما خصوصی‌سازی خود سبب مشکلات دیگری
شد که عریان‌ترین نمونه‌های آن را می‌توان در هپکو و هفت‌تپه دید.
جدای از تمام عوامل
موثری که موجب می‌شود شرکت‌های دولتی از یک محرک اقتصادی تأثیرگذار تبدیل به ریشه
پیامدهای ناگوار اقتصادی شود، تعارض منافع یک گلوگاه حیاتی است. به زبان ساده حتی
ریشه‌های بازدهی پایین شرکت‌های دولتی در تعارض منافعی نهفته است که از استقرار
حکمرانی شرکتی در این بنگاه‌ها جلوگیری کرده و یا از طریق تنظیم‌گری دولت آنان را
تبدیل به ساختارهای انحصاری‌ای نماید که در فضای غیررقابتی دلیلی برای بهبود
بازدهی خود نداشته باشند. این نوع تعارض منافع انواعی از مقررات‌گذاری‌های سودبخش
را برای شرکت‌های دولتی موجب می‌شود. محدودیت‌های ساختاری برای جلوگیری از ورود
رقبای جدید، معافیت شرکت‌های دولتی از سیاست‌ها و مقررات مختلف، رفتار نظارتی
نابرابر بین شرکت‌های دولتی و خصوصی، تبعیض اداری، یارانه متقابل فعالیت‌های تجاری
با استفاده از حمایت دولت برای انجام فعالیت‌های غیرتجاری، رفتار مالیاتی متفاوت و
در نهایت دسترسی آسان‌تر به تامین مالی بخشی از این مزایا را تشکیل می‌دهد.
به عنوان نمونه گزارش
مرکز پژوهش‌های مجلس در سال 1378 نشان می‌دهد که رشد مالیات مصوب شرکت‌های خصوصی
در فاصله سال‌های 1368 تا 1375 برابر با 2851 درصد بوده است، درحالی که این رقم
برای شرکت‌های دولتی تنها 1844 درصد بوده است. این ارقام به وضوح نشان می‌دهد که
دولت‌ها چگونه شرایط را به سود شرکت‌های دولتی حفظ می‌کنند. بسیاری از تبعیض‌های
صورت‌گرفته علیه شرکت‌های خصوصی همانند معافیت شرکت‌های دولتی از برخی مقررات واضح
و مبرهن نیست. برای مثال شرکت‌های دولتی در بسیاری از مواقع یارانه‌های کلانی را
برای «فعالیت‌های غیرتجاری» دریافت می‌کنند. اما آن‌ها در اکثر موارد منافع تخصیص
داده شده برای این فعالیت‌ها را به سمت بخش تجاری منحرف می‌کنند.
سیاست‌های انحصاری نیز
بخش دیگری از پیامدهای تعارض منافع در ساختار شرکت‌های دولتی است که در ایران برای
عموم افراد جامعه از طریق صنعت خودروسازی خود را نشان داده و کمتر کسی است که
بتواند به صورت علنی از آن دفاع کند، اما نکته مهم آن است که کمتر کسانی به ریشه‌های
ناشی از تعارض منافع آن اشاره می‌کنند. اما تعارض منافع «مقررات‌گذاری برای خود»
که تنظیم‌گری و مالکیت دولت را درون یک نقش واحد می‌گذارد، اگرچه مهم‌ترین موقعیت
تعارض منافع در شرکت‌های دولتی است، اما تنها موقعیت قابل توصیف نیست. تعارض درآمد
و وظیفه موقعیت دیگری است که در بسیاری مواقع دولت در رابطه با شرکت‌های دولتی
درگیر آن می‌شود. با توجه به اینکه سود نهایی شرکت‌های دولتی در جیب دولت خواهد
رفت (یا حداقل بخشی از ضررهای انباشته این شرکت‌ها را جبران خواهد کرد) به صورت
متداول بخش عمده‌ای از تأمین تدارکات دولتی به همین شرکت‌ها سپرده می‌شود.
مسئله مهم اما آن است
که پیامدهای تعارض منافع در رابطه بین دولت و شرکت‌های دولتی تنها دامن بنگاه‌های
بخش خصوصی را نمی‌گیرد. رابطه میان شرکت‌های دولتی با سهام‌دار اصلی (دولت) و سایر
سهام‌داران روی دیگری از تعارض منافع را نشان می‌دهد. این موضوع هیچ ربطی به بورسی
بودن یا نبودن شرکت‌های دولتی ندارد. تعارض منافع در بطن شرکت‌های دولتی همیشه در
ارتباط با دولت شکل نمی‌گیرد و در درون خود این شرکت‌ها تعارضات هولناکی وجود دارد
خریدهای دولتی، از جمله توسط شرکت‌های دولتی، نزدیک به 30 درصد تولید ناخالص داخلی
در منطقه خاورمیانه بوده است که بیشتر تدارکات شرکت‌های دولتی از طریق روش های غیررقابتی
انجام می‌شود و تمرکز تامین‌کننده‌ها در آن بالاست . تدارکات سازمان‌های دولتی به
طور متداول از طریق مناقصه‌ها تأمین می‌شود؛ اما در اغلب موارد با توجه به حاکمیت
قانون تجارت بر شرکت‌های دولتی تدارکات آن‌ها از روش‌های غیررقابتی تأمین می‌شود.
در چنین شرایطی امکان بروز موقعیت‌های تعارض منافع برای این شرکت‌ها و مدیران آن
بسیار فزاینده است که می‌تواند تعادل بازار و وضعیت شرکت‌های خصوصی را بر هم بزند.
در نهایت هلدینگ‌های
تجاری که روابط تودرتوی شرکت‌های دولتی را پدید می‌آورد یکی از پیچیده‌ترین موقعیت‌های
تعارض منافع را دامن می‌زند. روابط این شرکت‌ها با یکدیگر که از اساس مبتنی بر
تعارض منافع است، تنظیم بازار رقابتی را بر هم زده و فرایندهای سنتی نظارت را نیز
دور می‌زند. در چنین شرایطی باید احتیاط‌های لازم برای تضمین این موضوع که قیمت و
شرایط بازار لحاظ شده است ترتیب داده شود.
نکته قابل تأمل آن‌که
بسیاری از سیاست‌گذاران استنباط می‌کردند که با خصوصی‌سازی شرکت‌های دولتی بتوانند
بخش عمده‌ای از این مشکلات را سامان دهند. اما نتیجه این اقدامات پیامدهای
ناگوارتر دیگری را به همراه داشت . در صورتی که وضعیت نهادی کشور شرایط مناسبی
نداشته باشد، موقعیت‌های تعارض منافع و شبهه‌ناک به فساد می‌تواند کل فرایند خصوصی‌سازی
را به انحراف برده و تنها ثمره آن حذف نظارت عمومی بر شرکت‌های خصولتی شده باشد. بنابراین
اگرچه فرایند خصوصی‌سازی در بستری مناسب یک پاسخ بنیادی به مشکلات شرکت‌های دولتی
است، اما راهکار مدیریت تعارض «حتما» از مسیر خصوصی‌سازی عبور نمی‌کند.
آنچنان که پیشتر بیان
شد، مسئله اصلی شرکت‌های دولتی تعارض منافع «مقررات‌گذاری برای خود» است. بنابراین
اگر بتوان فرایندی را تدارک دید که در آن ارتباط مالکیت و مقررات‌گذاری دولت را از
یکدیگر تفکیک کرد، بخشی از مسائل تعارض منافع شرکت‌های دولتی مدیریت می‌شود. در
بسیاری از کشورها انتخاب اعضای هیئت مدیره شرکت‌های دولتی بر عهده دستگاه‌های بخشی
و وزارتخانه‌های متعدد است. هر وزارتخانه شرکت‌های دولتی متعددی برای خود دارد و
یکی از وظایف عمده وزرا و مسئولان سازمان‌ها مدیریت این شرکت‌ها است. اما برخی
دیگر از کشورها، همانند چین، کره، سوئد و تایلند، واحدهای متمرکزی برای انتخاب
هیئت مدیره تمام شرکت‌های دولتی را در اختیار دارند و مسئولیت مدیریت شرکت‌های
دولتی در یک سازمان متمرکز شده است. بنابراین در صورتی که مسئولیت مدیریت شرکت‌های
دولتی در یک واحد متمرکز شود، خطرات تعارض منافع به صورت قابل توجهی کاهش می‌یابد.
حال اگر مالکیت این شرکت‌ها از وزارتخانه‌ها به کلیت دولت منتقل شود و وزارتخانه‌های
بخشی هیچ نوع انتفاع مالی مستقیم از این شرکت‌ها نداشته باشند، با درصد بالایی
انگیزه آن‌ها برای مقررات‌گذاری طرفدارانه از بین خواهد رفت و مسئله تعارض منافع
مرتفع خواهد شد.
#همایش_اوپکس #شفافیت #تنظیم_گری #opex15 #رگولاتوری_اوپکس #تعارض_منافع