دکتر فرهاد نیلی| اقتصاددان
طرح بانکداری جمهوری اسلامی ایران که در جلسه علنی روز ۲۶/ ۲/ ۱۴۰۰ مجلس شورای اسلامی برای بررسی مجدد در شور دوم به کمیسیون اقتصادی ارجاع شده بود، در جلسه ۱/ ۳/ ۱۴۰۱ کمیسیون، با تغییرات زیاد در متن به تصویب رسید و طی نامه مورخ ۲۵/ ۳/ ۱۴۰۱، برای تصویب در صحن علنی به مجلس گزارش شد. نسخه اخیر طرح که در انتظار تصویب قریب‌‌‌الوقوع مجلس قرار دارد، با قانونی‌‌‌کردن انحرافات بنیادین فراوان در نظام پولی و مالی کشور و ریل‌‌‌گذاری کژراهه‌‌‌های زیاد در مسیر سیاستگذاری پولی، ارزی و اعتباری و تنظیم‌‌‌گری و نظارت بر بانک‌ها، ظرفیت قانونی موردنیاز برای کنترل تورم و تحقق سلامت بانکی را تا سال‌ها و بلکه دهه‌‌‌ها از کشور سلب خواهد کرد.این یادداشت برای رعایت اختصار، صرفا بر نظام حکمرانی بانک‌مرکزی (مندرج در فصل سوم طرح) متمرکز شده و بررسی مخاطرات تصویب سایر ابعاد طرح را به مجالی دیگر موکول می‌کند. مهم‌ترین ایرادات ساختار بانک‌مرکزی شامل موارد ذیل هستند.
۱. یکسان‌‌‌پنداری با ساختار شرکتی: طرح مجلس با فرض تبعیت بانک‌مرکزی از ساختار شرکتی، مجمع عمومی را مهم‌ترین رکن بانک‌مرکزی می‌‌‌داند (ماده «۵»)؛ رکنی که وظیفه تصویب صورت‌های مالی، اتخاذ تصمیم در مورد گزارش‌‌‌های حسابرسی و تصویب و تفریغ بودجه بانک‌مرکزی را برعهده دارد (بند «ب» ماده «۶»). این در حالی است که ساختار حکمرانی و مالی بانک‌های مرکزی در سراسر جهان یگانه و از بن با مبانی حکمرانی شرکتی متفاوت است.
۲. نقض استقلال سیاستی: تصمیمات سیاستی بانک‌مرکزی نوعا به زیان منجر می‌شود. سیاستگذار پولی و ناظر بانکی، باید در عملیات بانک‌مرکزی اجازه تحمیل زیان به بودجه و ترازنامه بانک‌مرکزی و پوشش آن از محل سرمایه را داشته باشد. اما براساس این طرح، صورت‌های مالی بانک‌مرکزی باید به تصویب مجمع عمومی برسد. بنابراین دست بانک‌مرکزی در اجرای هرگونه عملیات سیاستگذاری پولی و هرگونه اقدام نظارتی مانند تملیک یا مداخله در مدیریت بانک‌های در معرض ورشکستگی که بعضا دارای مابه‌‌‌‌‌‌ازای مالی سنگین هستند، تا تصویب مجمع بسته خواهد بود. پیامد واگذار کردن این تصمیمات به جلسات سالانه مجمع، تعلیق عملیات سیاستی و نظارتی بانک‌مرکزی است.
۳. تثبیت سلطه مالی: عضویت عالی‌‌‌ترین مقامات مالی و بودجه‌‌‌ای کشور، یعنی وزیر امور اقتصادی و دارایی و رئیس سازمان برنامه‌وبودجه در بالاترین رکن سیاستگذاری پولی (بند «الف» ماده «۷») مانند رویه چند دهه گذشته، دست سیاستگذار مالی را در انحراف سیاست‌‌‌های پولی به نفع اهداف بودجه‌‌‌ای کشور باز گذاشته و به بنیادی‌‌‌ترین عامل تورم کشور، یعنی سلطه مالی، رسمیت قانونی می‌‌‌بخشد. به‌خصوص موقعیت فرادست این دو مقام در مجمع عمومی بانک‌مرکزی نسبت به رئیس‌‌‌کل، سیاستگذار پولی را به عضوی فرودست در تصمیمات اقتصادی کشور بدل می‌کند. از جمله مصادیق این موقعیت فرودست، الزام تصویب گزارش‌‌‌های رئیس‌‌‌کل برای ارائه به مجلس، مجمع عمومی و عموم توسط نمایندگان منصوب وزیر اقتصاد و رئیس سازمان برنامه و بودجه است (بندهای «۱۵» و «۱۶» ماده «۸»).
۴. نقض استقلال رأی: بانک‌مرکزی هر کشور قله فن‌‌‌سالاری نظام حکمرانی آن کشور است. متخصصان پولی و بانکی شاغل در بانک‌مرکزی، در مقام ایفای وظایف خود، اعم از تصمیم‌‌‌سازی و تصمیم‌گیری، باید بدون ترس از شماتت سیاستمداران، توبیخ مقامات و مجازات دادگاه، از استقلال رأی برخوردار باشند. این در حالی است که طرح مجلس با قانونی‌‌‌کردن عزل کارشناسان منصوب مقامات سیاسی قبل از پایان دوره ماموریت آنها، بدون نیاز به توضیح به ذی‌نفعان اصلی بانک‌مرکزی یعنی مردم، عملا استقلال رأی کارشناسان مامور به پاسداری از حقوق عامه را نقض کرده است. موارد بارز نقض استقلال رای از این قرار هستند:
الف) رئیس مجلس شورای اسلامی و رئیس قوه قضاییه طبق بند «الف» ماده «۶» می‌‌‌توانند اقتصاددانان منصوب خود در مجمع عمومی بانک‌مرکزی را قبل از اتمام مدت حکم خود عزل کنند؛
ب) رئیس‌جمهور طبق بند «پ» ماده «۷» می‌‌‌تواند اقتصاددانان و متخصصان بانکی عضو هیات عالی را قبل از اتمام مدت حکم خود عزل کند. قرار دادن شمشیر داموکلس عزل در بالای سر کارشناسان، استقلال رأی آنها را نامحتمل می‌کند.
۵. تضعیف رئیس‌‌‌کل: در حکمرانی بانک‌های مرکزی که برآیند خرد جمعی بشر طی دو قرن گذشته در سراسر جهان است، رئیس‌‌‌کل، مظهر اقتدار سیاستی، وزانت علمی و شایستگی حرفه‌‌‌ای بوده و در تصمیماتی که در ایفای وظایف خود انجام می‌دهد، از مصونیت سیاسی برخوردار است. این اصل مهم در طرح مجلس در موارد زیر نقض شده است:
الف) طبق بند «الف» ماده «۶»، رئیس‌‌‌کل در مهم‌ترین نهاد تصمیم‌گیری بانک‌مرکزی، یعنی مجمع عمومی، در جایگاهی فرودست نسبت به وزیر امور اقتصادی و دارایی و رئیس سازمان برنامه و بودجه، بدون حق رأی صرفا دبیری جلسه را عهده‌‌‌دار است؛
ب) رئیس‌‌‌کل طبق بندهای «۱۵» و «۱۶» ماده «۸» موظف است، گزارش‌‌‌های خود برای ارائه به مجلس، مجمع عمومی و عموم را به تصویب نمایندگان منصوب وزیر امور اقتصادی و دارایی و رئیس سازمان برنامه و بودجه برساند؛
ج) رئیس‌‌‌کل در شورای فقهی که طبق ماده «۵» یکی از ارکان اصلی بانک‌مرکزی است، عضوی فرودست است که حتی رسمیت تشکیل جلسه موکول به حضور او نیست. ریاست و نیابت ریاست جلسات را نیز دو تن از فقهای عضو شورا بر عهده دارند (بند «پ» ماده «۱۸»).
۶. عدم‌تناسب اختیار و پاسخگویی: طرح مجلس در موارد عدیده، بابت اختیاراتی که به مقامات می‌دهد، سازوکاری را برای پاسخگویی آنها در خصوص استفاده از آن اختیارات و تاثیرگذاری بر تصمیمات پولی و اعتباری تعبیه نمی‌‌‌کند. موارد بارز این عدم‌تناسب به شرح ذیل هستند:
الف) هر یک از روسای قوای مقننه و قضاییه با نصب یک نماینده در مجمع عمومی، در تمام تصمیمات عالی‌‌‌ترین رکن بانک‌مرکزی مداخله می‌کنند؛ بدون آنکه در برابر تصمیمات خود پاسخگو باشند؛
ب) دو نفر نماینده مجلس با شرکت در جلسات مجمع عمومی بانک‌مرکزی، از اختیار تاثیرگذاری بر تصمیمات مجمع و اطلاع از محرمانه‌‌‌ترین سیاست‌‌‌های پولی، مالی و اعتباری کشور، پیش از اعلام عمومی آنها برخوردارند؛ بدون آنکه بابت این اختیار ملتزم به پاسخگویی باشند؛
ج) دو نفر نماینده مجلس و دادستان کل کشور با شرکت در جلسات هیات عالی بانک‌مرکزی (بند «ت» ماده «۹»)، از اختیار تاثیرگذاری بر سیاست‌‌‌های پولی، مالی و اعتباری کشور برخوردارند؛ بدون آنکه بابت این اختیار ملتزم به پاسخگویی باشند؛
د) شورای فقهی به‌‌‌رغم اختیارات گسترده مندرج در ماده «۱۸»، ملتزم به پاسخگویی در برابر آثار تصمیمات، تاخیر در تصمیم‌گیری‌‌‌ها یا متوقف‌‌‌کردن تصمیمات بانک‌مرکزی، به نظام پولی و اعتباری کشور نیست.
۷. بانکداری اسلامی: تجربه چهاردهه گذشته نشان داده است که بانکداری اسلامی که ابداع جمعی از اقتصاددانان و فقها طی نیم‌‌‌قرن گذشته است، نه شرط لازم و نه شرط کافی برای حذف ربا از عملیات اعتباری است. در حال حاضر نیز نسخه پیاده‌‌‌شده بانکداری اسلامی در ایران، مورد قبول واضعان و مدافعان این نظریه نیست؛ هرچند هریک دلایلی متفاوت برای عدم‌موفقیت نسخه اسلامی-ایرانی بانکداری برای حذف ربا از عملیات رسمی و غیررسمی اعتباری کشور ذکر می‌کنند. طرح مجلس با تجاهل نسبت به این واگرایی و بی‌‌‌اعتنا نسبت به این واقعیت که سند رسمی و نسخه سیاستی در مورد بانکداری اسلامی در ایران وجود ندارد، اعتقاد به مبانی بانکداری اسلامی را یکی از الزامات انتخاب رئیس‌‌‌کل، دو نفر اقتصاددان و دو نفر متخصص بانکی عضو هیات عالی برمی‌‌‌شمارد (بند «الف» ماده «۷»).
۸. تعلیق تصمیمات: بسیاری از تصمیمات سیاستی بانک‌مرکزی از جنس مداخله در بازارهای مالی در تواترهای روزانه و هفتگی است؛ تصمیماتی که بابت بازخرید یا فروش اوراق بهادار و تملیک موسسات اعتباری، متضمن تحمیل هزینه مالی و زیان به ترازنامه بانک است. اتخاذ چنین تصمیماتی توسط رکن سیاستگذاری بانک‌مرکزی باید برای اعضای هیات عالی فاقد هرگونه ریسک سیاسی و قضایی و برای بازیگران بازارهای مالی، نافذ، قطعی و بدون بازگشت باشد. تعلیق این تصمیمات به تصویب صورت‌های مالی، گزارش‌‌‌های حسابرسی و بودجه بانک‌مرکزی توسط مجمع عمومی (بند «ب» ماده «۶»)، قدرت اتخاذ تصمیمات کلیدی را از هیات عالی می‌گیرد و اقتدار و جسارت موردنیاز برای اداره کشور را از سیاستگذار پولی می‌‌‌ستاند.
با توجه به آثار مخرب تصویب موارد فوق بر نظام پولی، مالی و اعتباری کشور، ضروری است تدابیر لازم برای اصلاح این موارد قبل از تصویب طرح به‌‌‌عمل آید. با توجه به محدودکردن این یادداشت به ساختار بانک‌مرکزی، از صاحب‌نظران و کارشناسان اقتصادی، پولی، مالی، بانکی و حقوقی درخواست می‌شود، برای پرهیز از وقوع انحراف بزرگ و غیرقابل بازگشت در نظام اقتصادی کشور، سایر کاستی‌‌‌های طرح مجلس را آسیب‌‌‌شناسی و در رسانه‌‌‌های عمومی مطرح کنند.