دنیای‌اقتصاد : ایجاد تشکل‌های اقتصادی خصوصی به‌معنای نهادهایی مستقل از دولت که به شکل نظام‌‌‌‌‌مند پیگیر اهداف مشخص اقتصادی و تجاری باشند در ایران چندان توفیقی نداشته است. این ادعای کلی پژوهشی است که اتاق بازرگانی ایران در مردادماه امسال منتشر کرده و هدف آن ریشه‌‌‌‌‌یابی چرایی و چگونگی این عدم‌توفیق از منظر حقوقی، تاریخی و سیاسی است.
این پژوهش با بررسی تاریخ ۱۰۰ساله زایش تشکل‌های اقتصادی و تجاری چنین نتیجه‌‌‌‌‌گیری میکند که این نهاد نیز مانند بسیاری دیگر از نهادهای مدرن ایران به دلایل مختلف به مرحله بلوغ نرسید و اکنون نوزادی ۱۰۰ساله است. پژوهش اتاق سعی دارد در این پژوهش راهکاری برای این عدم‌توفیق تاریخی ارائه کند. تاکید اصلی گزارش اتاق بر ابهام حقوقی در تعریف خود واژه «تشکل اقتصادی»؛ آشفتگی به‌کارگیری این کلمه در قانون، تداخل‌‌‌‌‌های بسیار زیاد بندها و تبصره‌‌‌‌‌های قانونی مرتبط با آن و از اساس ضعف بنیادین نهادهای مستقل از دولت در ایران است. نتیجه‌‌‌‌‌گیری نهایی این پژوهش به این صورت است که در ساماندهی تشکل‌های اقتصادی در ایران تحولات ساختاری و قانونی به گونه‌ای شکل گرفته است که به‌نظر می‌رسد ابتکار عمل بخش خصوصی در ساماندهی نهادهای مربوط، تضعیف شده است. بازگرداندن ابتکارعمل به‌دست بخش خصوصی، نیازمند توجه، تلاش، تعامل، هماهنگی و هم‌افزایی بیشتر فعالان اقتصادی و تشکلها در سطوح ملی و محلی استانی و بهطور خاص، اتاق‌های سه‌گانه نمایندگیکننده بخش‌های بازرگانی، صنعت، معدن، کشاورزی و اصناف و تعاون است و به این طریق به نوشته این پژوهش این مشکل تاریخی ایران برطرف می‌شود.
مشکل تاریخی بخش‌خصوصی در ایران
گزارش اتاق، مساله تشکل‌های اقتصادی مستقل را ریشه‌‌‌‌‌دارتر از این می‌داند که تنها به دوره معاصر مربوط باشد و می‌نویسد؛ نقش‌آفرینی بخش‌خصوصی و نهادهای نمایندگیکننده در ایران به اندازه کافی نبوده و پس از گذشت سال‌ها، همچنان در آغاز راهی طولانی است. موانع مشارکت فعال بخش‌خصوصی و نهادهای نمایندگیکننده آن در ایران، به لحاظ تاریخی قابل‌توجه است، از جمله وضعیت اتاق تجارت اولیه در ایران. برای نمونه در اسفند ۱۳۱۲ که دوره فعالیت سه‌ساله اتاق تجارت تهران خاتمه یافت وضعیت آن در یکی از نشریات آن زمان به این شرح توصیف شده است: «اتاق تجارت در ایران هنوز واجد معنای حقیقی خود نشده و خود تجار به‌موقعیت و اهمیتی که موسسه مزبور دارا است، توجه لازم به‌عمل نمی‌آورند و این اظهار نه برای این است که چرا اتاق تجارت نتوانسته است تاثیرات عمیقی در جریان تجارت مملکت داشته باشد. این قبیل موسسات نوزاد در نتیجه عدم‌توجه خود تجار و محافل اقتصادی در بدو امر، نمی‌توانند وظایفی را که بر عهده دارند انجام بدهند، به همین جهت کمتر شنیده شد که اتاق تجارت تراوشاتی از خود در مسائل مهم تجارت بروز دهد، بلکه فقط طرف شور دولت قرار می‌گرفت، بنابراین لازم است آقایان تجار نسبت به این موسسه بیشتر علاقه‌مندی نشان داده و اتاق تجارت را موسسه بزرگ و عامل موثری در این پیشرفت مملکت بدانند.»
گزارش اتاق، وضع امروز را هم خیلی متفاوت از توصیف فوق‌‌‌‌‌الذکر نمی‌داند و اشاره میکند آسیبشناسی و توصیه‌های پیش‌گفته در ۸۹سال‌پیش درباره نقش و سهم اتاق‌ها در امور کشور را همچنان میتوان در اظهارنظرها و تحلیل‌های امروز نیز مشاهده کرد. چنانکه در یکی از برنامه‌های پیشنهادی اتاق ایران به دولت سیزدهم برای اصلاحات اقتصادی، فقدان ترکیب خردمندانه از دولت و بخش‌خصوصی در اقتصاد کشور یکی از دلایل تداوم مشکلات اقتصادی در کشور دانسته شده و چنین تصریح شده است: «درک ضرورت وجود یک ترکیب خردمندانه از دولت و بخش خصوصی، مساله‌ای است که در دولت‌های گذشته تاکنون مغفول بوده و به بخش‌خصوصی به مثابه رقیب دولت طی این سال‌ها نگاه شده و این درحالی است که نگاه به این دو، باید نگاهی تکمیل‌‌‌‌‌کننده و نه رقیب و در برابر هم باشد. اگر مسیر توسعه کشور از بخش‌خصوصی می‌گذرد، این بخش باید در تصمیم‌گیری‌های اقتصادی جایگاه مناسب داشته باشد و این امر مستلزم آن است که ارکان حاکمیت نسبت به نقش‌آفرینی اتاق‌های سه‌گانه ایران، اصناف و تعاون به‌عنوان نمایندگان بخش خصوصی، در سیاستگذاری‌ها و تصمیم‌گیری‌ها هم‌نظر شوند و به اجماع واحد دست یابند. واقعیت آن است که در حال‌حاضر اتاق‌ها در ده‌ها شورا و کارگروه حضور دارند، اما فرآیندهای تصمیم‌گیری و ترکیب شوراها و کارگروه‌ها به گونه‌ای است که اغلب، تاثیر معنی‌داری بر تصمیم‌ها نمی‌توانند بگذارند.»
توسعه به سعی تشکلها
این گزارش وجود نهادهای مدنی و مستقل از دولت را زمینه‌‌‌‌‌ساز توسعه کشورها می‌داند و می‌نویسد؛ بخش خصوصی توانمند، متشکل و یکپارچه، یکی از لوازم اصلی توسعه محسوب می‌شود، در واقع تاثیرگذاری بخش خصوصی در فرآیند توسعه و دموکراسی، از رهگذر انسجام نمایندگان بخش خصوصی در قالب نهادهایی رسمی و ایفا‌کننده نقش نمایندگی تشکل‌های متعدد و پرشمار صورت میگیرد. تدابیر و اقداماتی مانند کنشگری‌‌‌‌‌های سیاسی اجتماعی، نیکوکاری، سرمایه‌گذاری و مسوولیت اجتماعی توسط بنگاه‌ها، از افرادی نشأت میگیرد که در قالب انجمن‌ها و تشکل‌هایی به نحوی نظام‌‌‌‌‌مند به ایفای چنین نقش‌‌‌‌‌هایی بپردازند. وظیفه رهبری مذاکرات و در پیاده‌سازی تدبیر مذاکرات به‌عنوان راهبرد استراتژیک کارفرمایان برای کنش جمعی از وظایف تشکل‌های اقتصادی است و از زایش مفهومی با عنوان «اقتصاد اجتماعی» یاد می‌شود که مجموعه فعالیت‌های بخش‌خصوصی در قالب سازمان‌هایی با هدف خدمت‌رسانی به اعضا یا اجتماعات محلی را شکل داده است.
تقویت اقتدار حکومت
اما همچنین این سازمانها برای حکومت نیز بی‌‌‌‌‌فایده نیستند و در جهت تبدیل آنها به حکومت‌‌‌‌‌های مقتدر فعالیت می‌کنند. به این ترتیب که توانمندسازی بخش خصوصی از طریق شناسایی نهاد یا نهادهایی به‌عنوان نمایندگان بخش خصوصی و در واقع حق‌تشکل، میتواند به توانمندسازی حکومت کمک کند. به این شرح که حکومت مقتدر نیز برای اعمال قدرت، نیازمند متشکل‌بودن جامعه است. حکومت میتواند از طریق تشکل‌های اجتماعی، با مردم مذاکره کند، تعارضات درون جامعه را به خود مردم انتقال دهد و برخی از نهادهای سازمان یافته، به ویژه نهادهای متشکل از نمایندگان امور حکومت را به مردم واگذار کند. فقدان نهادهای سازمان‌‌‌‌‌یافته، به ویژه نهادهای متشکل از نمایندگان صاحبان بنگاه‌ها و کسب‌وکارها، حکومت را از مجرای ارتباطی عمده‌‌‌‌‌ای محروم میکند و این امر میتواند لطمات جبران‌‌‌‌‌ناپذیری برای حکمرانی داشته باشد.
در یکی از گزارش‌های اخیر سازمان همکاری اقتصادی نقش و سهم بالقوه ارزشمند تشکل‌های اقتصادی بررسی شده است، اگرچه تشکل‌های اقتصادی بهطور سنتی به‌عنوان مثال در برخی از کشورهای حوزه منا سازمانهای منفعت‌طلب در پی‌جویی رانت‌هایی که موجب افزایش منافع عمومی گسترده‌تر نخواهد شد، تلقی می‌شوند، اما این نهادها می‌توانند نقش بسیار مثبتی ایفا کنند. به این‌ترتیب که بنگاه‌ها و سرمایه‌گذاران محلی در بسیاری از کشورهای منطقه منا، با چالش‌های مختلف عملیاتی و سیستمی روزانه در کسبوکار مواجهند. بسیار مهم است که تشکلها در فرآیندهای گفت‌وگوی دولت و بخش‌خصوصی به شیوه‌ای جامع مشارکت کنند. با درک نقش ارزشمند روابط دولتی تشکل‌های اقتصادی، آنها باید یک پایگاه عضویت قوی ایجاد کنند و خدماتی را ارائه دهند که تقاضامحور بوده و سازمان را در میان‌مدت، به سازمانی پایدار تبدیل کند.
کار ویژه
بنا به نوشته گزارش، فعالیت‌های هر تشکل اقتصادی را میتوان به دو دسته کلی تقسیم کرد: نخست، نمایندگی منافع و دوم، ارائه خدمات. نمایندگی منافع، تشکلها را از شرکت‌های خدماتی متمایز میکند، زیرا خدمات ارائه‌شده به اعضا در تشکلها میتواند توسط هر شرکت دیگری نیز ارائه شود. بر این اساس، نمایندگی منافع، اصلی‌ترین فعالیت تشکل‌های اقتصادی محسوب می‌شود. متناسب با نوع منافع مدنظر هر تشکل، میتوان آنها را به سه دسته کلی تقسیم کرد. اول؛ تشکل‌های کارفرمایی است. تشکل‌های کارفرمایی، به نمایندگی منافع بنگاه‌های اقتصادی در بازار کار می‌پردازند. دوم؛ تشکل‌های صنفی و بازرگانی است. این تشکلها، دیگر منافع بنگاه‌های اقتصادی، مانند منافع بازار تولید را نمایندگی می‌کنند و سوم؛ تشکل‌های اقتصادی مختلط است. این تشکلها، ترکیبی از دو دسته پیشین هستند و سعی می‌کنند همزمان، هر دو گونه منافع را نمایندگی کنند. به این‌ترتیب، ساماندهی تشکلها در حوزه بازار تولید به‌مراتب واجد پیچیدگی‌ها و ظرافت‌های بیشتری از ساماندهی تشکل‌های بازار کار است.
متولی بخش‌خصوصی کیست؟
در ایران توجه به مفهوم «تشکل‌های اقتصادی» از دری دیگر و نه اقتصاد مورد‌توجه سیاستگذاران قرار گرفت و آن نقش سازمانهای مردمنهاد بود. مفهوم «تشکل‌های اقتصادی» و ضرورت شناسایی، انسجام و نظام‌مندی فعالیت‌های آنها، در یک دهه اخیر، مورد‌توجه قانون‌گذاران و سیاستگذاران ایرانی قرار گرفته است. مفهوم موردبحث، بیشتر از رهگذر اهمیت و توسعه سازمانهای مردمنهاد غیردولتی مورد‌توجه قرار گرفت که همزمان با ضرورت توسعه جامعه مدنی در نیمه دوم دهه۸۰ بر آن تاکید می‌شد، در واقع آسیبشناسی تشکل‌های اقتصادی، بهویژه مسائل ناشی از تعدد و تکثر این قبیل نهادها نیز به موازات آسیبشناسی تشکیل، فعالیت و توسعه دیگر نهادهای غیردولتی، در مجامع علمی و حوزه عمومی مطرح شد.
این پژوهش این موضوع را به نتایج پژوهشی مستند میکند که بنا به یافته‌‌‌‌‌های آن «در ایران نیز همگام با بسیاری از کشورهای درحال‌توسعه، شکلگیری سازمانهای مردمنهاد از نظر کمی رشد زیادی داشته است. هم‌اکنون تنها در بخش کشاورزی، بیش از ۳۰هزار سازمان و نهاد غیردولتی ثبت‌شده وجود دارد که اغلب آنها طی کمتر از دو دهه شکل گرفته‌اند، اگرچه شکلگیری این سازمانها بر اساس نیازهای موجود در جامعه بوده است، اما لزوما کارکرد تمامی آنها در راستای تحقق اهداف توسعه‌‌‌‌‌ای بخش کشاورزی، بهویژه توسعه کسبوکار و بازرگانی، قرار ندارد.» در ادامه با اشاره به چالش‌های آن چنین تشخیص می‌دهد که نقشهای آنها افزوده شده است و علت آن را چنین ارزیابی میکند: «از سوی دیگر، تعدد آنها باعث‌شده است تا بر طبق قانون، به‌تدریج اختیارات و نقشهای بیشتری به آنها واگذار شود. واگذاری نقش و مسوولیت‌های مختلف اجرایی، اقتصادی و اجتماعی به این تشکلها، اگرچه از یک‌‌‌‌‌سو نشان‌دهنده توسعه جامعه مدنی است، اما این روند با آسیب‌ها و چالش‌های متعددی مواجه است. «به‌عنوان مثال، میتوان به پراکندگی و تعدد دستگاههای دولتی متولی این سازمانها، رهیافت‌‌‌‌‌های گوناگون در شکلگیری و مدیریت، عدم‌استقرار و توسعه طبیعی چون اغلب آنها دولت‌ساخته یا تحت حمایت و مدیریت دولت هستند، نبود یک شبکه انتظام‌یافته تخصصی و صنفی و مشکلات ناشی از ارتباطات درونی و بیرونی اشاره کرد.» و سوال اساسی را مطرح میکند: «آیا ساماندهی تشکل‌های خصوصی باید با زعامت دولت (حکومت) صورت گیرد یا بخش خصوصی، خود باید برای شکل‌دادن نهادهای نمایندگیکننده و انسجام اجزای خود، تلاش کند؟»
ابهام در واژگان
تاکید این گزارش بیش از هر چیز بر ابهام واژه «تشکل اقتصادی» در سطوح گوناگون و متون مختلف متمرکز است. بدیهی است که پیش‌نیاز قانونی ساماندهی تشکل‌های اقتصادی، تعریف دقیق و حدود و ثغور چنین نهادهایی است، اما چنانکه خواهیم دید، تعریف تشکل‌های اقتصادی و دامنه شمول آنها و نسبت آنها با نهادهای مشابه در قوانین مرتبط، مبهم بوده و ملاک و معیاری برای تمییز این نهادها در دسترس نیست. به نوشته این گزارش این ابهام قانونی، میتواند به‌عنوان یکی از دلایل عدم‌توفیق بخش‌خصوصی در شناسایی و ساماندهی تشکل‌های اقتصادی در طول سال‌های گذشته محسوب شود. گرچه باید بر این نکته نیز تاکید شود که با وجود ابهام در دیگر تعاریف واژگان و عبارت‌های بنیادین مانند بخش دولتی، امور حاکمیتی و امور تصدیگری اقتصادی، ابهام در واژه بخش‌خصوصی چندان دور از انتظار نیست. در جست‌وجوی این پرسش متن گزارش به ردگیری آن در سیر تاریخی قوانین مصوب در مورد آن می‌‌‌‌‌پردازد و تلاش میکند ریشه مشکل را از این طریق پیدا کند. به‌عنوان مثال در قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل۴۴، مراجع صادرکننده مجوزی که ذکر شدهاند «شوراهای اسلامی شهر و روستا، اتاق‌های بازرگانی، صنایع، معادن و کشاورزی ایران، تعاون ایران و اصناف ایران، تشکل‌های اقتصادی و غیراقتصادی، اتحادیه‌ها، شوراها، مجامع و نظام‌های صنفی یا نمایندگان مستقیم یا غیرمستقیم آنها است، بنابراین قانون‌گذار به نهادهایی با عنوان تشکل‌های اقتصادی اشاره‌ای نکرده است، اما در بخش دیگر آمده است: «دستگاههای زیرمجموعه قوای سه‌گانه و اتاق‌های بازرگانی، صنایع، معادن و کشاورزی ایران، تعاون ایران و اصناف ایران و تشکل‌های کارفرمایی و کارگری ذی‌ربط، حسب مورد مکلفند برنامه اجرایی عملیاتی ارتقای رتبه و امتیاز ایران در شاخص سهولت انجام کسبوکار را که به تصویب هیأت مقررات‌زدایی و بهبود محیط کسبوکار می‌رسد، اجرا کنند.» به این‌ترتیب «تشکل‌های اقتصادی»، هم‌عرض نهادهایی مانند اتاق ایران، اتاق تعاون ایران، اتاق اصناف ایران، اتحادیه‌ها، شوراها، مجامع و نظام‌های صنفی، به رسمیت شناخته شده است.
از بررسی محتوای متون قانونی چنین برمی‌آید که ماهیت «تشکل‌های اقتصادی»، ماهیتی متفاوت با اتاق‌ها، اتحادیه‌ها، مجامع و نظام‌های صنفی است؛ حال سوال مهم این است که اگر نهادهای برشمرده شده، «تشکل‌های اقتصادی» محسوب نمی‌شوند، اساسا حدود و ثغور مفهومی تشکل اقتصادی چیست؟
در پاسخ به این سوال، گزارش اتاق به جست‌وجوی معنای این اصطلاح در دیگر قوانین و متون موجود می‌رود؛ از جمله آن را در قانون پنج‌ساله چهارم توسعه جالب می‌‌‌‌‌یابد. گزارش می‌نویسد: از منظر جایگاه تشکل اقتصادی در قوانین برنامه توسعه، یکی از نکات قابل‌توجه این است که در قانون برنامه چهارم توسعه اقتصادی با اینکه بهطور مکرر از «بخش خصوصی» و «بخش غیردولتی» نام برده شده است، به تشکل اقتصادی در آن تصریح نشده است.
توجه قانون‌گذار به نهاد تشکل اقتصادی و مفاهیم مشابه، در برنامه پنجم توسعه جمهوری‌اسلامی ایران جلب شد و احکام قانون مذکور، منشأ تصویب قوانین و مقررات متعددی ناظر به نهاد موردبحث شد. در ادامه جست‌وجوی خود، این گزارش می‌‌‌‌‌افزاید بندی مستخرج از مواد قانون بهبود مستمر محیط کسبوکار از تشکلها نیز قابل‌توجه است. در یکی از مواد قانون مذکور دولت مکلف شده از نظر کتبی اتاق‌ها و آن دسته از تشکل‌های ذی‌ربطی که عضو اتاق‌ها نیستند، اعم از کارفرمایی و کارگری، برای اصلاح و تدوین مقررات استفاده کند. به این‌ترتیب، با توجه به حکم پیش‌گفته، قانون‌گذار دو نوع تشکل اقتصادی را به رسمیت شناخته است: نخست، تشکل‌های عضو اتاق‌ها، اتاق‌های بازرگانی، صنایع، معادن و کشاورزی؛ اتاق‌های اصناف؛ اتاق‌های تعاون و دوم، تشکل‌های غیرعضو اتاق‌ها. بنا به ادعای گزارش با مروری بر فهرست ذکرشده که عینا از متن قانون نقل‌شده، میتوان انواع مختلف از تشکلها را که دست‌کم در قانون برنامه توسعه شناسایی شدهاند، مشاهده کرد؛ اما فهرست مذکور نمی‌تواند برای دسته‌بندی تشکلها و تمییز و تفکیک دقیق تشکل‌های اقتصادی از تشکل‌های غیراقتصادی یا تشکل‌های خصوصی از تشکل‌های غیرخصوصی عمومی ملاک و معیاری قطعی و غیرقابل مناقشه به‌دست دهد. این گزارش به سراغ قانون بهبود مستمر محیط کسبوکار می‌رود که بر اساس آن «تشکل‌هایی که به‌منظور حفظ حقوق و منافع مشروع و قانونی اعضا و ساماندهی فعالیت و بهبود وضعیت اقتصادی اعضا اعم از حقیقی و حقوقی، به موجب قانون یا به‌صورت داوطلبانه توسط مدیران صنایع و معادن، کشاورزی، بازرگانی، خدمات و نیز صاحبان کسب یا پیشه یا حرفه و تجارت نزد اتاق‌ها یا سایر مراجع قانونی ثبت‌شده یا می‌شوند.» یک ملاک مهم تصریح شده در «قانون بهبود...» آن است که هدف اصلی تشکل اقتصادی از نظر قانون‌گذار، «بهبود وضعیت اقتصادی اعضا محسوب می‌شود. تاکید دوباره بر این نکته مفید است که مقرر کردن هرگونه تکلیف، اختیار یا صلاحیت برای تشکلها بهطور عام و تشکل‌های اقتصادی بهطور خاص، نیازمند در دست‌داشتن تعریف دقیق، به ویژه از حیث ساختار حقوقی از آنهاست. این تعریف، برای موضوع محوری موردبحث این نوشتار، یعنی مرجع ذی‌صلاح ساماندهی تشکل‌های اقتصادی، امری حیاتی است.
در جست‌وجوی ساماندهی
این گزارش سپس عینا همین جست‌وجوی بلندبالا را این‌بار درباره «ساماندهی تشکل‌های اقتصادی» پی میگیرد و به همان نتایج پیشین می‌رسد: روشن نیست، کافی نیست. گزارش با جست‌وجوی این مفهوم در قانون بهبود مستمر محیط کسبوکار به نتیجه‌‌‌‌‌ای دیگر نیز می‌رسد و آن تعدد قوانین و نهادهای داخل در موضوع است. گزارش با استناد به «قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل۴۴ قانون اساسی می‌‌‌‌‌پردازد که به‌منظور تامین شرایط هرچه مساعدتر برای مشارکت و مسوولیت‌پذیری بخش غیردولتی در فعالیت‌های اقتصادی «اتاق بازرگانی و صنایع و معادن ایران و اتاق تعاون موظفند در ایفای نقش قانونی خود به‌عنوان مشاور سه قوه، سازوکار لازم برای ساماندهی و هماهنگی تشکل‌های اقتصادی و کسب نظرات فعالان اقتصادی را فراهم کرده و با کمک به ایجاد فضای تعامل سازنده بخش خصوصی با ارکان حکومت، در مسائل اقتصادی پیشنهادهای کارشناسانه ارائه کنند. فلسفه توجه قانون‌گذار به ساماندهی تشکل‌های اقتصادی که پیشتر توضیح داده شد، موضوعی واجد اهمیت است. به عبارت دقیق‌تر، قصد اصلی قانون‌گذار، به مشارکت‌طلبیدن فعالان اقتصادی در تدوین قوانین و مقررات مربوط با توجه به ناکارآمدی قوانین و مقررات جاری در بهبود شرایط اقتصادی و توسعه بوده است در این راستا، اتاق‌ها موظفند پیش‌نویس قانون ایجاد فضای مساعد کارآفرینی و رفع موانع کسبوکار را تهیه و ارائه کنند.» اما عملکرد اتاق‌ها در اجرای این تکلیف، عملکرد مطلوب و مناسبی نبود.
در گزارش ارزیابی اتاق ایران در این‌خصوص چنین توضیح داده شده است: «اتاق‌ها در زمینه شناسایی و حذف تشکل‌های اقتصادی موازی به توفیقات چندانی دست‌نیافته‌اند که شاید یکی از مهم‌ترین عوامل آن، نبود اختیارات کافی و تفاسیر مختلفی است که توسط نهادهای مختلف درباره مفاد این ماده قانون ارائه می‌شود، در واقع تاکید بر عامل نبود اختیارات کافی در قوانین و مقررات مربوط به‌عنوان مهم‌ترین دلیل اجرای ناقص این حکم توسط اتاق‌ها، فرصتی برای دولت فراهم کرد که با ورود به موضوع، در رویکرد و فرآیند ساماندهی تشکل‌های اقتصادی تغییری بنیادین صورت دهد.» در توضیح دیگری به چرایی این عدم‌توفیق به گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس که در این زمینه نوشته شده است، اشاره میکند که ارزیابی اتاق این‌گونه است: «تعدد مراجع تشکیل و ثبت تشکلها و رویه‌‌‌‌‌های ناهمسان و ناهماهنگ مراجع مذکور، اجرای حکم این ماده را مشکل و پیچیده کرده است.» و اینجا به‌نظر گزارش مطلوب خود را ثابت کرده است اما همچنان ادامه می‌دهد و به دخالت مستمر دولت به‌رغم موانع قانونی می‌‌‌‌‌پردازد. گرچه طبق آیین‌نامه، نمایندگان اتاق‌ها در این کارگروه از حق‌رأی برخوردارند و نمایندگان نهادهای حکومتی، بدون حق‌رأی در این کارگروه عضو هستند، اما دو نکته در این باره قابل ذکر است. اول این که فضای کمیسیون‌ها، کمیته‌ها و دیگر نهادهای متشکل از اعضای دولتی و غیردولتی در ایران به گونه‌ای است که به دلایل مختلف از جمله تسلط مطلق دولت بر شئون اقتصادی و... نظرات و ایده‌های اعضای حکومتی، همواره غلبه و برتری دارد، در واقع نگاه دولت و مقامات دولت به بخش‌خصوصی در امور حکمرانی، در بهترین حالت، نگاهی در حد صرف مشاور است، نه تصمیم‌ساز و تصمیم‌گیر. به این‌ترتیب، در عمل، انواع و اقسام ملاحظات موجه یا غیرموجه، واقعی یا موهوم، باعث می‌شود نمایندگان بخش خصوصی در مواجهه با بخش دولتی حکومتی با احتیاط بسیار و با در نظرگرفتن همه جوانب رفتار کنند. میزان حمایت یا بهطور دقیق‌تر، وابستگی تشکلها به دولت، یکی از ملاک‌های دسته‌بندی اتاق‌ها محسوب می‌شود. دو نکته‌‌‌‌‌ای مذکور به این صورت است «اول اینکه فضای کمیسیون‌ها، کمیته‌ها و دیگر نهادهای متشکل از اعضای دولتی و غیردولتی در ایران به گونه‌ای است که به دلایل مختلف از جمله تسلط مطلق دولت بر شئون اقتصادی و ... نظرات و ایده‌های اعضای حکومتی، همواره غلبه و برتری دارد.