مکمل نفتی برجام

رامین فروزنده | تحلیلگر اقتصادی

نوشته حاضر قصد دارد به این سوال پاسخ دهد که (فارغ از میزان احتمال دستیابی به توافق هسته‌‌‌ای که ظاهرا کیفیت آن نیز لااقل در عمل، متفاوت از مرتبه قبل خواهد بود) سیاستگذاری نفت و گاز کشور در پساتحریم، باید به کدام سو برود. به این منظور ابتدا مقدمه‌‌‌ای از شرایط حاضر ارائه می‌دهم، سپس به سراغ مسائل عمده خواهم رفت و در نهایت، پس از مروری بر سناریوی محتمل پسابرجام، راهکارهایی را برمی‌‌‌شمرم.

صنعت نفت و گاز ایران در حوزه بالادستی (اکتشاف و توسعه میادین نفت و گاز) با افت قابل‌‌‌توجه سرمایه‌گذاری (هزینه‌‌‌کرد CAPEX) در مقایسه با اصلی‌‌‌ترین رقبا مواجه بوده (سالانه ۵میلیارد دلار و کمتر، در مقایسه با ارقام بیش از ۲۰میلیارد دلاری کشورهایی مثل امارات و عربستان) و البته حتی در دوران اوج (سرمایه‌گذاری سالانه بیش از ۱۰ تا ۱۲میلیارد دلار) نیز میزان سرمایه‌گذاری، فاصله زیادی با ظرفیت‌‌‌های بالقوه مخازن کشور داشته است. سرمایه‌گذاری در حفظ و نگهداشت تولید (هزینه‌‌‌کرد OPEX) نیز ناکافی بوده که ریسک‌‌‌های عملیاتی و مالی زیادی را به این بخش وارد می‌کند. ظرفیت تولید گاز غنی کشور، به طرز قابل‌‌‌توجهی افزایش یافته (در حد یک‌میلیارد مترمکعب در روز)؛ ولی ظرفیت تولید نفت برای چند دهه، محدود باقی مانده است (حدود ۸/ ۳میلیون بشکه در روز).

در حوزه پالایش و پخش فرآورده‌‌‌های نفتی، اگرچه به نظر می‌رسد پرداختن به سمت «مصرف» مهم‌تر از سمت «تولید» باشد، سطح پایین فناوری واحدهای پالایشی به پیچیدگی (Nelson Complexity Index) پایین و ترکیب نامناسب محصولات تولیدی (از منظر سودآوری و چشم‌‌‌انداز بازار) منجر شده است. کسب‌وکار بازاریابی و فروش فرآورده‌‌‌های نفتی، به دلیل مسائل سیاستگذاری و همچنین قیمت‌گذاری دستوری، به شکل مناسبی شکل نگرفته و متناسب با آن، زنجیره این حوزه نیز در بخش خصوصی توسعه کافی نیافته است. در حوزه پتروشیمی، به دلیل ماهیت غیرانحصاری و وجود فضای رقابت چندجانبه و البته شرایط مالی و حقوقی حاکم، سرمایه‌گذاری شرایط مناسب‌‌‌تری در مقایسه با حوزه بالادستی نفت و گاز دارد. با وجود این، عدم‌توسعه متوازن زنجیره ارزش (تمرکز بر خوراک گاز و همچنین توسعه ناکافی بخش‌‌‌های میان‌‌‌دستی و پایین‌‌‌دستی این حوزه) و ریسک‌‌‌های زنجیره تامین (به‌طور خاص دسترسی به خوراک، یوتیلیتی و آب و همچنین قیمت آن) بر این بخش سایه انداخته است.

در نتیجه شرایط یادشده، بخش بالادستی گاز از منظر تامین نیاز داخلی گاز و برق طی سال‌های اخیر با چالش مواجه شده است که این فقره، طی سال‌های آتی تشدید خواهد شد. هرچند به عقیده نگارنده، ریشه اصلی ناترازی به سمت تقاضا بازمی‌گردد، در سمت عرضه نیز برای مدیریت افت فشار پارس‌جنوبی هنوز راهکار اجرایی در دستور کار قرار ندارد که ریشه اصلی آن، محدودیت فناوری است. در بالادستی نفت، باوجود آنکه ظرفیت مخازن کشور برای دستیابی به تولید بیشتر (لااقل ۶میلیون بشکه در روز، مانند اوج دهه ۱۳۵۰شمسی) کافی است، سرمایه‌گذاری پایین مانع چنان رشد تولیدی شده است. توقف رشد در کنار رشد روزافزون تولید کشورهایی مثل آمریکا، روسیه، عربستان، امارات، عراق و… باعث شده است تا جایگاه نفت کشور در دنیا به‌طور مستمر تضعیف شود. همچنین با مطرح‌شدن پیک تقاضای نفت (Peak Oil Demand) و چشم‌‌‌انداز نه‌چندان درخشان تقاضا و قیمت‌ها، به نظر می‌رسد، بخش قابل‌‌‌توجهی از منابع کشور در معرض بلااستفاده ماندن قرار دارند. این مساله همچنین از منظر توسعه کشور، ریسک‌‌‌های اقتصادی را به همراه می‌‌‌آورد.

توضیح اینکه کشورهایی مثل قطر، امارات و عربستان، با اتکا به حدود دودهه درآمدهای قابل‌‌‌توجه نفتی ابتدا در مسیر «توسعه نفت‌‌‌محور» قرار گرفتند و اکنون با فراهم‌کردن زیرساخت‌‌‌ها در مسیر «تنوع‌‌‌بخشی» به اقتصاد و نهایتا «کاهش اتکا به نفت» قرار دارند. در نقطه مقابل، به نظر می‌رسد، در ایران از منابع نفتی کمتر از پتانسیل نفت و گاز کشور به دست آمده و فارغ از نحوه هزینه‌‌‌کرد، اکنون این ریسک وجود دارد که بدون ایجاد زیرساخت‌‌‌های‌ گذار به «اقتصاد بدون نفت»، کشور در معرض ریسک‌‌‌های «گذار انرژی» قرار گیرد. در حوزه پالایشی نیز به نظر می‌رسد، بدون بهینه‌‌‌سازی واحدها و حرکت آنها در مسیر یکپارچگی با پتروشیمی (به طور کلی توسعه فناوری) تکرار روند فعلی، یعنی احداث واحدها برای تامین حداقلی سوخت در دستور کار قرار دارد که از منظر سودآوری و تداوم کسب‌وکار، این واحدها را در میان‌‌‌مدت و بلندمدت با چالش سودآوری مواجه می‌‌‌کند. این چالش به مدد قیمت‌گذاری دستوری ممکن است در صورت‌های مالی شرکت‌ها منعکس نشود؛ اما در عمل، هزینه آن توسط کشور پرداخت خواهد شد. در حوزه بازاریابی و فروش محصولات نیز به نظر می‌رسد، فقدان بهینگی عملیاتی در بخش دولتی، همزمان با عدم‌شکل‌‌‌گیری کسب‌وکار موفق توسط بخش خصوصی، مصرف‌کنندگان را از خدمات مناسب و سرمایه‌گذاران را از فرصت‌‌‌های این حوزه محروم کرده است.

در حوزه پتروشیمی، با استمرار روند فعلی، کاهش جذابیت سرمایه‌گذاری در واحدهای پتروشیمی مبتنی بر خوراک گاز رقم خواهد خورد. جبران این کاهش به معنای جابه‌‌‌جایی منابع از عموم مردم به سرمایه‌گذاران این واحدها خواهد بود که بعد از محاسبات لازم درباره هزینه فرصت واقعی گاز قابل انجام است. اما حتی این اتفاق باعث نخواهد شد که مساله کلیدی توسعه بخش‌‌‌های دیگر این صنعت اتفاق بیفتد و کشور کماکان از پتانسیل‌‌‌های خلق ثروت و به‌ویژه اشتغال‌زایی این حوزه محروم خواهد بود. در حوزه زنجیره تامین نیز با تشدید ریسک در سال‌های اخیر، سرمایه‌گذاری‌‌‌های آتی، به‌ویژه در مناطق نوظهور این صنعت (مکران، پارسیان و…) بیش از پیش در هاله‌‌‌ای از ابهام قرار می‌‌‌گیرند و این فقره صرفا مربوط به پتروشیمی‌‌‌های با خوراک گاز نیست. در جمع‌‌‌بندی و به‌طور خلاصه، می‌‌‌توان عمده‌‌‌ترین مسائل صنعت نفت و گاز کشور را شامل سرمایه‌گذاری پایین، محدودیت دسترسی به فناوری و تشدید ریسک‌‌‌های زنجیره تامین دانست که نقش سیاستگذاری داخلی در اغلب آنها واضح به نظر می‌‌‌رسد.

پیش از ارائه نسخه‌‌‌ای برای سیاستگذاری نفت و گاز در پساتحریم، باید درباره سناریوی اصلی شرایط پساتحریم مطالبی را بیان کرد که بنا به ماهیت چنین موضوعاتی، سهم پیش‌بینی و اظهارنظر شخصی در آن پررنگ خواهد بود و گریزی هم نیست. به عقیده نگارنده، در پساتحریم، کشور در حوزه سرمایه‌گذاری و توسعه (نهادهای تامین مالی و شرکت‌های سرمایه‌گذار، اعم از اکتشاف ‌‌‌و تولید، پتروشیمی و…) شاهد حضور قابل‌‌‌توجه بازیگران چینی (به دلیل سیاست‌‌‌های توسعه‌‌‌گرایانه و حضور این کشور در مسیر تعاملات بین‌المللی)، حضور محدود بازیگران اروپایی (به دلیل ریسک‌‌‌های چند دوره تحریم و عموم مسائل محیط کسب‌وکار) و حضور ناچیز یا اندک بازیگران روسیه (به دلیل محدودیت‌های تحریمی و همچنین مطرح‌بودن این کشور به‌عنوان اصلی‌‌‌‌‌‌ترین رقیب نفت و گاز ایران) خواهد بود. بازیگران منطقه‌‌‌ای از قبیل شرکت‌های ملی نفت متعلق به دولت‌‌‌های همسایه، کمافی‌‌‌السابق حضور ناچیز یا محدودی خواهند داشت؛ چراکه به دلیل فقدان استراتژی واقع‌‌‌بینانه، راهکاری برای توسعه این همکاری‌‌‌ها مطرح نشده و اختلاف‌‌‌نظرهای سیاسی بین دولت‌‌‌ها نیز اثرات این فقدان را تشدید کرده است. البته معدود حرکت‌‌‌هایی با اثرات بسیار محدود اقتصادی (و شاید با اثرات فراوان رسانه‌‌‌ای) می‌‌‌تواند شکل بگیرد که تاکنون نیز شاهد آن بوده‌‌‌ایم.

در حوزه شرکت‌های فعال در زنجیره تامین (شرکت‌های پیمانکاری، ارائه‌‌‌دهندگان خدمات و تجهیزات، مشاوران و فراهم‌‌‌آورندگان دانش فنی و…) به نظر می‌رسد، حضور بازیگران از تمام مناطق یادشده قابل‌‌‌توجه خواهد بود؛ چراکه حضور موقت و محدود به پروژه و بدون ریسک‌‌‌های مترتب بر سرمایه‌گذاری بلندمدت را برای ایشان به همراه می‌‌‌آورد. آنچه گفته شد، سناریوی اصلی است. این احتمال نیز وجود دارد که سناریویی خوش‌بینانه‌‌‌تر با دریافت تضامین روی دهد که در نتیجه آن، شرکت‌های اروپایی به سمت ایران سرازیر خواهند شد؛ اما کماکان همکاری با روسیه و همسایگان به دلیل مسائل ساختاری محدود به نظر می‌‌‌رسد. در نقطه مقابل، سناریوی بدبینانه می‌‌‌تواند به محدودیت بیشتر حضور شرکت‌ها، حتی شرکت‌های فعال در زنجیره تامین، بینجامد.

اکنون می‌‌‌توان به سوال اصلی این نوشتار پرداخت. با مقدمات گفته‌‌‌شده به نظر می‌رسد، ارائه راهکار، واضح باشد و اساسا نیز بنا به قول مشهور، سوال درست، نیمی از جواب است. البته در مقام اجرا ممکن است پیاده‌سازی راهکارها آسان نباشد. با وجود این، انتظار می‌رود که با توجه به پشتوانه دولت فعلی و کاهش اصطکاک‌‌‌های داخلی در کشور بتوان انتظار داشت، محدودیت‌ها و موانع کمتری پیش‌‌‌رو باشد. در زمینه سرمایه‌گذاری، اعم از بخش‌‌‌های بالادستی و پایین‌‌‌دستی به نظر می‌رسد چند سالی است که زنگ‌‌‌های هشدار، بیش از قبل به صدا درآمده‌‌‌اند و همه تلاش‌‌‌ها باید معطوف به «جذب حداکثری» سرمایه‌گذار باشد. بهینه‌‌‌سازی روش‌های مرسوم جذب سرمایه‌گذاری می‌‌‌تواند یک استراتژی باشد؛ اما استراتژی بهتر، شاید تعریف زمین بازی جدید با اتکا به قوانین خاص (مثلا تکمیل و اصلاح قانون نفت برای سرمایه‌گذاری با شرایط مالیات و… متفاوت، مانند بسیاری از کشورهای دنیا) و بازیگری بخش خصوصی باشد. به عنوان مثال، می‌‌‌توان میادین نفتی کوچک و متوسط را در قالب مناقصات بین‌المللی و تحت رژیم قراردادی امتیازی (مشابه بخش معدن در کشور) واگذار کرد. با اهرم‌‌‌سازی جذابیت کم‌‌‌نظیر مخازن نفت کشور، توسعه بخش پایین‌‌‌دستی را نیز می‌‌‌توان در دستور کار قرار داد و حتی برای توسعه یکپارچه مشوق‌‌‌هایی را در نظر گرفت.

مزیت کلیدی خاورمیانه، منابع فراوان و نسبتا آسان و ارزان نفت است که در سیاستگذاری واقع‌‌‌بینانه می‌‌‌تواند مبنای توسعه کل صنعت با تعریف همکاری‌‌‌های مشترک بین‌المللی و حضور بخش خصوصی باشد. در حوزه فناوری به نظر می‌رسد، بهینه‌‌‌سازی و بازسازی بسیاری از تاسیسات و تجهیزات با دسترسی به فناوری و تامین مالی مناسب، توسط شرکت‌های ایرانی فعال در زنجیره تامین امکان‌‌‌پذیر باشد. این توانمندی نباید مانع حضور معطوف به رشد و توسعه شرکت‌های خارجی باشد، بلکه باید به‌عنوان عامل تسهیل‌‌‌گر رشد و توسعه بیشتر این شرکت‌ها درنظر گرفته شود؛ چنان‌‌‌که قبلا نیز طی سه‌دهه اخیر شاهد نقش قابل‌‌‌توجه حضور شرکت‌های خارجی در توسعه این شرکت‌ها بوده‌‌‌ایم. در این زمینه و همچنین مساله سرمایه‌گذاری، اصلاح سیاست‌‌‌ها عامل مهمی خواهد بود. اصلاح اساسی و معنادار بدون عبور از مدیریت دولتی (در اشکال خصولتی، شبه‌‌‌دولتی، عمومی و…) و قیمت‌گذاری دستوری در بخش‌‌‌های مختلف نفت و گاز و به طور کلی صنعت انرژی بعید به نظر می‌‌‌رسد. بنابراین باید ‌‌‌آزادسازی برنامه‌‌‌ریزی‌شده (و نه یک‌‌‌شبه) و با تمهیدات مشخص برای حمایت از اقشار در معرض آسیب در دستور کار قرار گیرد.

بدون چنان اصلاحاتی، سرمایه‌گذاری در بخش‌‌‌های دیگر حوزه انرژی از قبیل نیروگاه‌‌‌ها و شبکه‌‌‌های انتقال و توزیع نیز کماکان دچار چالش خواهد بود. رفع این چالش‌‌‌ها در شرایط محدودیت قابل‌‌‌توجه سرانه نفتی کشور (در مقایسه با کشورهایی مثل امارات، کویت یا قطر) صرفا با تحول اساسی در حوزه‌‌‌های مدیریت و قیمت‌گذاری (از جمله نظام هدفمندی یارانه‌‌‌ها) میسر خواهد بود. سیاستگذاری پساتحریم باید به مساله ریسک‌‌‌های دسترسی به گاز، برق و… نیز پاسخ دهد که تنها پاسخ بلندمدت به آن روشن‌شدن رویه‌‌‌هایی پایدار و نسبتا بلندمدت در این حوزه است که بتواند چشم‌‌‌انداز روشنی از دسترسی به منابع لازم برای واحدهای صنعتی ارائه دهد. بدیهی است که با قیمت‌های فعلی انرژی و سطح فعلی سرمایه‌گذاری، ارائه چنین چشم‌‌‌اندازی برای مصرف انرژی دور از ذهن به نظر می‌‌‌رسد؛ چراکه ناترازی‌‌‌های روزافزون به رویه متعارف این حوزه تبدیل شده‌‌‌اند. بدون چنین رویه‌‌‌های پایدار و بلندمدتی جذب سرمایه‌گذاری می‌‌‌تواند آسیب‌‌‌زا باشد؛ چنان‌‌‌که برخی واحدهای تازه‌تاسیس پتروشیمی، اکنون با مشکلات جدی در زنجیره تامین مواجه هستند. البته هر نوع سرمایه‌گذاری واجد ریسک‌‌‌هایی خواهد بود و نمی‌‌‌توان انتظار داشت که دولت تضمین‌‌‌کننده بازگشت میزان معینی سرمایه‌گذاری در هر شرایطی باشد و یکی از دو رکن سرمایه‌گذاری، یعنی ریسک را برای سرمایه‌گذار به صفر برساند. اما ریسک‌‌‌های محیط کسب‌وکار، به‌ویژه ریسک‌‌‌های ناشی از سیاستگذاری و تغییر قوانین و مقررات در بلندمدت می‌‌‌تواند و باید، به حداقل برسد. با لحاظ موارد فوق به نظر می‌رسد، دولت باید از امروز قوانین و روندهای اصلاحی (بدون نیاز به افزایش تعداد موارد موجود) را برای توسعه سرمایه‌گذاری در دستور کار قرار دهد و در عین حال، چشم‌‌‌اندازی روشن از نحوه انجام اصلاحات اساسی در حوزه انرژی ارائه دهد. فقدان چنین اقدامی باعث می‌شود که نتوان انتظار داشت در پسابرجام، اتفاق قابل‌‌‌توجهی در زمین توسعه صنعت نفت و گاز روی دهد و آنچه روی خواهد داد (که البته بسیار ضروری و مهم است)، دسترسی به منابع مالی و فناوری با هدف تزریق مسکن موقت برای التیام آلام این صنعت خواهد بود. البته انتظار می‌رود که بخش پتروشیمی قدری متفاوت از بخش‌‌‌های دیگر عمل کند؛ چراکه محیط رقابت چندجانبه و عدم‌سیطره دولت در آن، امکان مانور نسبی را برای آن فراهم کرده است.