تابویی به اسم واگذاری شرکت نفت
تابوی خصوصی سازی شرکت نفت باید شکسته شود
وزیر دفاع، کشور و آموزش پرورش تصمیم گیران اصلی صنعت پتروشیمی هستند نه وزیر نفت
خصوصی سازی در ایران شکست خورده
صرفا با ادغام وزارت نیرو و نفت مشکلات انرژی در ایران حل نمی شود
شرکت نفت تجاری سازی و بعد واگذار شود
سهیلا
روزبان: دولت تمایلی به کوچک شدن سهمش از اقتصاد ندارد. البته تمایل دولت برای حفظ
انحصار در بخش هایی همچون نفت بیشتر احساس می شود. این همان نکته ای است که مرکز
پژوهش های مجلس هم پیش در گزارش به آن اشاره کرده بود. آنگونه که در گزارش بازوی
پژوهشی مجلس آمده بود« عمده عملیات بالادست نفت و گاز در اختیار شرکت ملی نفت بوده
و واگذاری این فعالیتها به صورت محدود انجام گرفته و در معدود واگذاری‌های صورت
گرفته نیز زمینه لازم برای تقویت بخش غیردولتی فراهم نشده است.». مسئولین دولتی
مدعی اند که واگذاری بخش هایی همچون شرکت نفت به بخش خصوصی می تواند اقتصاد ایران
را در معرض چالش قرار داده و تهدیدی جدی برای کشور محسوب می شود. اما محمد رضا
کثیری کارشناس انرژی و کارشناس اندیشکده اقتصاد دانشگاه تهران خیلی این گفته را
قبول نداشته و می گوید: اما اینکه شرکت نفت نباید خصوصی شود یک تابوی ذهنی اشتباه
است که باید اصلاح شود. به گفته
او، شرکت نفت باید مستقل از وزارت نفت بوده و بودجه این بخش ها هم باید جدای از هم
باشند. در غیر این صورت وزارتخانه قدرت ایفای نقش واقعی و نظارتی خود را نخواهد
داشت. این کارشناس حوزه انرژی که معتقد است خصوصی سازی در ایران شکست خورده است،
واگذاری شرکت های دولتی به نهادهای غیر متخصص را مورد نقدد قرار داد و گفت: تصمیم
گیران اصلی صنعت پتروشیمی امروز دیگر وزیر نفت نبوده و وزرای دفاع، کشور و آموزش
پرورش هستند. کثیری همچنین در بخش دیگری از این گفتگو ادغام وزارت نیرو و نفت را
ضروری می داند اما تاکید می کند که این ادغام 3 پیش شرط اساسی دارد که در صورت عدم
تحقق آن نمی توان حرفی از مدیریت یکپارچه انرژی زد.
متن کامل
گفتگوی دنیای انرژی با محمد رضا کثیری کارشناس انرژی و کارشناس
اندیشکده اقتصاد دانشگاه تهران را در ادامه می خوانید:
بخش انرژی در ایران ساختار پیچیده و غیر متمرکزی دارد. بسیاری از
کارشناسان بر این باورند که باید مدیریت واحدی در این حوزه صورت گیرد. بنابر این
با ادغام دو وزارت نیرو و نفت می تواند آینده بهتری را در حوزه انرژی داشت، این
ادعا تا چه اندازه درست است؟
صرفا با
تشکیل وزارت انرژی و ادغام وزارت نیرو و نفت مشکلات امروز از ناترازی انرژی گرفته
تا مسائل مربوط به بهینه سازی مصرف حل نمی شود. از طرفی تجربیات قبلی در این حوزه
هم نشان می دهد که ادغام به معنی یکپارچگی در تصمیم گیری نیست. در واقع در ادغام
های قبلی دو ساختار ضلع یک معاونت قرار می گیرند بی آنکه مدیریت واحد و منسجمی در
آنها صورت پذیرد. جدای از این تشکیل وزارت انرژی یک سری الزامات دارد. مادامی که
این الزامات محقق نشود، تشکیل این وزارت یکپارچه فایده ای نخواهد داشت.
پیش
شرط هایی یا همان الزامات تشکیل وزارت انرژی چیست؟
الزام اول
این است که شرکت های انرژی از سلطه وزارتخانه ها باید خارج شوند. به عنوان مثال
شرکت نفت باید مستقل از وزارت نفت بوده و بودجه این بخش ها جدای از هم باشند. این
در حالی است که هم اکنون وزارت نفت بودجه خود را از شرکت نفت که زیر مجموعه اوست،
دریافت کرده و کارمندانش هم به نوعی نیروی انسانی این شرکت هستند. در چنین شرایطی
بدیهی است که وزارت نفت قدرت ایفای نقش واقعی و نظارتی خود را نخواهد داشت. این
وزارت خانه زمانی می تواند نقش یک تنظیم گررا داشته باشد که شرکت نفت هم نقش تجاری
خود را ایفا کند. اما الزام دوم مربوط به بحث تنظیم گری وزارتخانه ها یا همان
رگلاتوری است. الزام سوم هم به مساله قیمت گذاری انرژی برمی گردد. مادامی که این
الزامات یا پیش شرط ها فراهم نشود، ادغام نه تنها از مشکلات موجود نمی کاهد، بلکه
مدیریت را سخت تر هم خواهد کرد.
اما
چطور می توان شرایطی را فراهم کرد که شرکت نفت به عنوان یک شرکت تجاری ایفای نقش
کند. آیا منظور شما از تجاری سازی همان خصوصی سازی است؟
یکی از
راهکارهایی که دنیا به سمت آن رفته واگذاری بخشی از سهام شرکت ها برای تجاری سازی
است. در واقع این شرکت ها از حالت دولتی خارج و به یک شرکت عمومی تبدیل می شوند.
این همان تجربه ای که در مخابرات شاهد آن بودیم. شاهد بودیم که با واگذاری بخش
هایی از زیر مجموعه مخابرات، وزارت ارتباطات هم توانست نقش تنظیم گری خود را ایفا
کند.
لازم به یادآوری است که
در ساختار قبلی شرکت نفت و با شرکت هایی همچون پخش و پالایش یکی بودند. در این حال
فروش نفت به پالایشگاه ها و قیمت گذاری آن کاملا غیر شفاف بوده است. از طرفی در
این ساختار سودآوری پالایشگاه ها خیلی مطرح نبود. اما بعد از واگذاری ها بحث قیمت
گذاری و زنجیره ارزش بخش پالایش خیلی جدی تر دنبال شد.
از
آنجایی که اقتصاد ما یک اقتصاد نفتی بوده و بیشتر هزینه های دولت از محل فروش نفت تامین
می شود، آیا این امکان که شرکت نفت به عنوان یک شرکت مستقل عمل کند، وجود دارد؟
چنین تجربه
ای در سایر کشورها وجود دارد. به عنوان مثال آرامکوی عربستان که تولیدات نفتش خیلی
بیشتر از شرکت نفت ایران بوده، خصوصی است و سهامدارانی غیر دولتی دارد. حال آنکه
بودجه عربستان هم کاملا نفتی بوده و به درآمدهای ارزی حاصل از نفت وابسته است. با
این اوصاف تجاری شدن شرکت نفت تعارضی با وابستگی دولت به درآمدهای نفتی نداشته و
مشکلی در این خصوص وجود ندارد. ما در بخش نفت باید به این سمت حرکت کنیم که شرکت
های خصولتی خدمات نفتی را ارائه دهند. اما شرکت ملی نفت یک ستاد تقریبا دولتی باقی
بماند؛ پیشنهاد این است که مسیری که دنیا رفته را طی کنیم . به عبارتی برای تجاری
سازی شرکت ملی نفت ابتدا زنجیره یکپارچه شده و بعد از آن بخشی از سهام این شرکت
واگذار شود. اجرای این طرح مزایای زیادی دارد . مداخلات غیر نفتی و سیاسی در این
شرکت کمتر شده و ارزش آن نیز بالاتر می رود چرا که این شرکت یک شرکت یکپارچه بوده
و از نظر کارشناسی ستاد قوی تری خواهد داشت.
با
توجه به ساختار حاکم بر اقتصاد ایران، شاید مقایسه ما با سایر کشورها (آرامکوی عربستان) خیلی
درست نباشد. بسیاری از فعالین و کارشناسان معتقدند که اقتصاد ما ویژگی های منحصر
به فرد خود را دارد. به عنوان مثال فساد نفتی که در کشور ما رخ می دهد، کمتر در
سایر کشورها شاهد آن هستیم. بنابر این چطور می توان شرایطی را فراهم کرد که جدا
شدن شرکت نفت از وزارت نفت به ضرر اقتصادی ملی تمام نشود؟
متاسفانه
تجارب مربوط به مبحث واگذاری شرکت های دولتی در ایران منفی بوده و عموما با شکست
مواجه شده است. دلیل شکست در واگذاری ها این است که ما همواره به دنبال شکستن
زنجیره موجود در حوزه انرژی بوده و می خواستیم که آن را از حالت یکپارچه ای که در
گذشته وجود داشته جدا کردیم. به عنوان مثال به دلیل مسائل امنیتی مربوط به تولید
بنزین و گازوییل اجازه واگذاری پالایشگاه ها را نداشتیم در مقابل قیر سازی و روغن
سازی که اتفاقا سودآورترین بخش این زنجیره هم هستند را واگذار کردیم. به دنبال آن
دولت با کسری منابع مواجه شده و ناچار شد که به واگذاری پالایشگاه ها هم تن بدهد.
در حوزه پتروشیمی هم همین شرایط را داشتیم. این مدل واگذاری باعث شده که پتروشیمی
ها در مدیریت تجاری خود به مشکل بخورند. به طوری که برخی از بخش های زنجیره به شدت
سودآور بوده و بخشی هم سودآوری کمتری داشته یا حتی زیان ده باشند. ما در مجموعه
نفت به سمت خصوصی سازی در حال حرکت هستیم اما مساله اینجاست که روش های خصوصی سازی
در کشور ما به گونه ای نیست که تجاری سازی در آن اتفاق بیافتد.تجربه دنیا می گوید
که اگر شما به دنبال واگذاری هستید، به جای اینکه شرکت ها را مجزا کنید، بخشی از
سهام هلدینگ یکپارچه را باید عرضه کنیم.
برخی
بر این باورند که واگذاری شرکت های و هلدینگ های فعال در صنعت نفت به نهادهای
خصولتی غیر متخصص، خود از عوامل اصلی شکست خصوصی سازی در این صنعت بوده است؟
این ادعا
تا حدودی درست است. به عنوان مثال در پتروشیمی ها هشت گروه ذی نفع از نظر ساختاری
داریم. با وجود اینکه پتروشیمی زیر مجموعه نفت محسوب می شود اما عمده سهام آن
مربوط به وزارت دفاع و تامین اجتماعی و نیروهای مسلح سازمان بازنشستگی کشوری و
فرهنگیان وسهام عدالت است. در عمل تصمیم گیر اصلی در صنعت پتروشیمی دیگر وزیر نفت
نبوده و وزیر دفاع و وزیر صنعت و آموزش پرورش تصمیم گیران اصلی این حوزه هستند.
این روش واگذاری آسیب های زیادی به کشور زده است.
آیا
واگذاری به بخش های غیر متخصص مدل درستی از واگذاری است؟ اگر درست نیست چه باید
کرد؟
برای
جلوگیری از این کار باید جلوی خرد شدن شرکت ها را بگیریم. به عنوان مثال اگر شرکت
نفت یکپارچه باشد هیچ کدام از این نهادهای خصولتی و دولتی غیر متخصص توان قبضه
کردن آن را نخواهند داشت. در واقع در این حالت بخش های مختلف تنها سهامدار مجموعه
هایی همچون نفت خواهند بود و مدیریت این شرکت به صورت یکپارچه در اختیار دولت
خواهد بود. بدون شک اگر بخواهیم به سمت تجاری سازی و واگذاری حرکت کنیم شرکت ها به
صورت یکپارچه باشند.
اگر
روند خصوصی سازی یا واگذاری ها به درستی صورت گیرد، در این صنعت چه اتفاقی خواهد
افتاد؟
قیمت گذاری
و سرمایه گذاری در حوزه بالادست بهبود پیدا می کند و بخشی از مشکلاتی که باعث عقب
ماندگی این صنعت نسبت به سایر کشورهای نفتی شده، حل می شود. از طرفی در این حالت
ساختار تنظیم گری جدی شده و شرایط برای ادغام وزارتخانه ها فراهم خواهد شد.
جدای
از اشتباهاتی که در روند خصوصی سازی و واگذاری ها صورت گرفته ، به نظر می رسد که
حاکمیت تمایلی به واگذاری ها ندارد؟ این بی رغبتی در صنعت نفت، پتروشیمی، پالایشی
و گاز بیشتر احساس می شود. دلیلش چیست؟
بخشی از
اصرار دولت برای حفظ شرکت هابه اسناد بالادستی برمی گردد. به عنوان مثال شرکت نفت
بر اساس قوانین اصل 44 در گروه 3 قرار داشته و امکان واگذاری این شرکت ها از نظر
قوانین بالادستی وجود ندارد. اما عامل دیگر این است که شرکت نفت قلک دولت بوده و
دولت هم تمایلی هم برای واگذاری آن ندارد؛ تا اینگونه هر وقت به منابع مالی نیاز
داشت بتواند از منابع قلک خود استفاده کرده و کسری خود را جبران کند.
با
این اوصاف نمی توان امیدی به تجاری سازی یا واگذاری درست نداشت چرا که دولت دوست
دارد به راحتی به منابع این قلک دسترسی داشته باشد؟
دولت اگر
قصد اصلاح حکمرانی غلط خود را نداشته باشد، در واقع شرکت نفت و ده ها شرکت دولتی
دیگر به درستی واگذار نمی شود؛ دست آخر ما کلی شرکت دولتی خواهیم داشت که هر کدام
به صورت جزیره ای توسط حاکمانی که آشنایی چندانی هم به حوزه نفت ندارند اداره
شوند. حکمرانی بد و اشتباهات گذشته باعث شده که ما شاهد عدم یکپارچگی در تصمیم
گیری ها باشیم؛ حجم زیادی از منابع اتلاف شده و حوزه های تخصصی اقتصاد از جمله نفت
توسط مدیران سیاسی اداره می شوند. به عبارت دیگر این مجموعه ها به حیات خلوتی برای
برخی از افراد صاحب نفوذ و قدرت تبدیل خواهد شد. اما اینکه شرکت نفت نباید خصوصی
شود یک تابوی ذهنی اشتباه است که باید اصلاح شود.
چه
آینده ای را برای کشور با توجه به رفتار فعلی حاکمیت در خصوصی سازی متصور هستید؟
پتروشیمی
مسیرش را طی کرده و آسیبش را هم دیده است. در پتروشیمی با وجود عدم یکپارچکی خصوصی
سازی اتفاق افتاد. طرح های متعدد بسیاری در این حوزه وجود دارد که بلااستفاده باقی
مانده یا نیمه کاره رها شدند. بسیاری از طرح ها غیر اقتصادی بوده و زنجیره به صورت
نامتوازن توسعه یافته است. در بخش بالادستی هم اگر این وضعیت ادامه پیدا کند این
وضعیت را شاهد خواهیم بود. اگر با همین فرمان ادامه دهیم در آینده نه چندان دور
میادین نفتی خواهیم داشت که بازدهی در آنها بسیار پایین خواهد بود. چرا که عمدتا
نهادهایی همچون صندوق های بازنشستگی سرمایه گذاری جدیدی انجام نمی دهند و به دنبال
کسب سود هستند. این عدم سرمایه گذاری به طور قطع در بلندمدت این صنعت را با چالش
مواجه خواهد کرد. در واقع ما توزیع رانت غیر شفاف خواهیم داشت. در چنین شرایطی
میزان تولید نفت آسیب دیده و در بلند مدت بازارهای صادراتی خود را از دست خواهیم
داد.
گزارش
های منتشر شده نشان می دهد که خیلی از میادین نفت و گاز با افت ضریب بازیافت مواجه
شده اند. به عنوان مثال گفته می شود که اگر سرمایه گذاری مناسبی صورت نگیرد، مقدار
برداشت از پارس جنوبی در چند سال دیگر به نصف می رسد. این نگرانی در شرایطی است که
تحریم ها دسترسی به منابع مالی را حسابی سخت کرده است. شما فکر می کنید که اگر
خصوصی سازی به درستی اتفاق بیافتد می تواند مشکل کمبود سرمایه در این صنعت را تا
حدودی حل کند؟
بدون شک
اگر خصوصی سازی به صورت یکپارچه اتفاق بیافتد می تواند به تامین سرمایه در این
حوزه امید داشت. به شرط اینکه شرکت نفت یک شرکت شفاف بوده و گزارش های مالی شفافی
داشته باشد و تجاری سازی در آن صورت گیرد. اگر اینگونه باشد این مجموعه می تواند
از طرق مختلفی منابع مالی مورد نیاز خود را جذب کند. به عنوان مثال از طریق
واگذاری بخشی از سهام خود از طریق بورس می تواند سود خود را تضمین کرده و منابع
مالی مورد نیاز خود را هم تامین کنند.
اگر
فرض را بر این بگذاریم که پیش شرط های ادغام در کشور فراهم باشد. آیا اصلا نیازی
به ادغام وزارت نیرو و نفت هست؟
بله حتما؛
99 درصد عمده انرژی کشور نفت، گاز و برق است به همین دلیل داشتن مدیریت یکپارچه در
این دو وزارتخانه کاملا ضروری است. ایجاد وحدت در مدیریت، سیاستگذاری و برنامه
ریزی کامل برای بخش انرژی از جمله مزایای داشتن وزارت انرژی است. از طرفی هم اکنون
مشکلات بخش زیادی از مشکلات مربوط به این بخش ناشی از اختلاف بین دو وزارت نفت و
نیرو است. به عنوان مثال در زمستان وزارت نیرو قطعی ها برق صنایع را گردن وزارت
نفت و مشکلات موجود در سوخت رسانی می انداخت و وزارت نفت هم دلیل شرایط پیش آمده
را بهره وری پایین نیروگاه های کشور عنوان می کرد. در واقع با ادغام دو وزارت خانه
دیگر سازمان باید نسبت به ناکارآمدی ها، ناهماهنگی ها و کاستی های موجود در حوزه
انرژی باید پاسخ گو باشد.
در
سایر کشورها وضعیت چگونه است؟ آیا وزارت خانه ای مجزا برای دو بخش نیرو و نفت وجود
دارد یا اینکه مدیریت بخش های مربوط به انرژی به صورت یکپارچه انجام می شود؟
در سایر
کشورها مسائل مربوط به انرژی در وزارتخانه ای یکپارچه مدیریت می شود. به عنوان
مثال چند سالی می شود که عربستان وزارت انرژی ایجاد کرده است. البته در کشورهایی
که بخش برق آنها مستقل از نفت باشد، وزارت نیرو داریم . به عنوان مثال فرانسه که
عمده برق خود را از محل برق هسته ای تامین کنند .
بر
اساس آمار اعلامی سهم بخش خصوصی از صنعت نفت بسیار پایین است، دلیلش صرفا آیا سنگ
اندازی های دولت بوده یا بخش خصوصی هم خود تمایلی برای ورود به این بخش از اقتصاد
ندارد؟
با وجود
ظرفیت بالایی که در این حوزه وجود دارد، زنجیره ارزش افزوده نفت و گاز، چندان مورد
توجه بخش خصوصی قرار نگرفته است. مهمترین ریشه این موضوع نبود سیاست صنعتی مناسب
برای توسعه زنجیره ارزش شامل سیاست های قیمتی، مجوزها، سیاستهای فناوری بوده است .هم اکنون دو وزارتخانه نفت و نیرو
مشغول به فعالیتهای تصدی گری صنعت نفت و برق هستند و برنامه ریزی ها و سیاستهای
آنها همگی کوتاهمدت است. در بخش تنظیم گری نیز این دو وزارتخانه نتوانسته اند نقش
نظارتی و هدایتی خود را به درستی انجام دهند. بنابراین بدون توان تنظیم گری و سیاستگذاری،
ادغام آنها مشکلی از حوزه انرژی کشور را برطرف نخواهند کرد، بلکه این حوزه را با
چالش های جدیدتری مواجه خواهد کرد.