نقش بخش خصوصی در ساختار حکمرانی انرژی کشور

 رضا پدیدار

در تابستان گذشته که موضوع تامین انرژی برق به یکی از موضوعات مهم سیاستی و اجرایی کشور تبدیل شده بود، بحث ها و نظرات بسیاری از سوی صاحب نظران و نیز دست اندرکاران حوزه انرژی مطرح و مورد توجه اقشار مختلف مردم و بویژه مدیران مسئول در این حوزه قرار گرفت. در این ارتباط پژوهشکده مطالعات فناوری وابسته به مرکز همکاری های تحول و پیشرفت ریاست جمهوری با توجه به اهمیت موضوعی و نقش آن در اقتصاد بنیادی کشور گزارش مبسوطی را تحت عنوان آسیب شناسی ساختار حکمرانی انرژی کشور و ارائه راهکارهای سیاستی را تهیه و ارائه نموده است که می تواند شرایط ناموزون مدیریتی در حوزه انرژی را واکاوی و به راه حل هایی برای سامان بخشی به این مهم دست یابد . چرا که در ساختار حکمرانی انرژی کشور، عدم یکپارچکی و مدیریت جزیره ای که از سوی وزارت خانه های نفت ، نیرو ، صنعت ، معدن و تجارت و نیز جهاد کشاورزی صورت می گیرد، مهمترین چالش در زمینه انرژی به شمار می آید . البته نا گفته نماند که از آنجائیکه این معضل مختص به انرژی نبوده و در سایر حوزه ها نظیر بهداشت و درمان، کشاورزی و حمل و نقل نیز مشهود است و بطور کلی سیاست گذاران در ایران همواره ادغام بخش های درگیر در یک حوزه را بعنوان یکی از کلیدی ترین راهکارها پیشنهاد داده اند که تشکیل وزارت صنعت، معدن و تجارت از ادغام وزارت خانه های بازرگانی و صنایع و معادن از جمله این موارد بشمار می آید . در این صورت باید گفت که راه حل ادغام در بخش انرژی نیز مانند سایر بخش ها، از قبل از  انقلاب تا کنون بویژه به موجب تکلیف قانونی برنامه سوم توسعه، مطرح بوده است . به هر حال با توجه به تجربه ناموفق اذغام های صورت گرفته و نیز چالش های متعدد بخش انرژی در این خصوص، قانون گذار تاکنون این اقدام را در حوزه انرژی عملیاتی نکرده و راه حل هایی نظیر ایجاد شورای عالی انرژی و ایجاد نهادهای تنظیم گر انرژی را بعنوان مسیرهای جایگزین به تصویب رسانده است . بعبارت دیگر، سیاست گذاران این عرصه در صدد بوده اند قبل از تشکیل وزارت انرژی ، از طریق ایجاد نظامی شورایی، تحت عنوان شورای عالی انرژی و نیز تشکیل لایه تنظیم گری تحت عنوان نهادهای تنظیم گر انرژی، زمینه لازم برای تشکیل وزارت  انرژی را فراهم نمایند . از آنجائیکه که شورای مذکور و نیز نظام تنظیم گری با چالش هایی مواجه بوده اند ، باید تلاش کنیم تا ضمن آسیب شناسی آنها و نیز مرور تجربه کشور آمریکا بعنوان مورد موفق و نیز کشور روسیه بعنوان مورد ناموفق در زمینه حکمرانی، به تبیین راهکارهای سیاستی بپردازد . چرا که شورایعالی انرژی در حال حاضر با چالش هایی نظیر نبود متولی مشخص برای پیگیری امور به دلیل ضعف ساختاری دبیرخانه، فقدان ساختار اداره و تصمیم گیری مشخص با رویکرد اجماع سازی، عدم حذف ساختارهای زاید و موازی موجود ، تضاد منافع و عدم پذیرش مواضع و دیدگاههای سایر اعضاء فقدان دستور جلسات اساسی برای طرح و تصمیم گیری در شورا و مغایریت مقررات و قوانین تشکیل دستگاههای زیر مجموعه بخش انرژی مواجه می باشد . لازم به توضیح است که در طی دو دهه بررسی ها و مطالعات مربوط به آسیب شناسی بخش انرژی در کشور، متاسفانه جایگاه بخش خصوصی با دارا بودن ظرفیت اقتصادی بیش از 56% از تحقق فعالیت های اقتصادی در کشور نادیده گرفته شده و همچنان جایگاهی در شورایعالی انرژی در کشور را نداشته و سرگردان در حوزه به فعالیت خود ادامه می دهد . همچنین، مواردی از قبیل عدم توجه به روند تدریجی شکل گیری نهاد تنظیم گر در ایران، نبود مکانیزم مناسب برای انتقال مسئولیت های حوزه تنظیم گری از وزارت خانه به این نهاد ها ، ایجاد نهادهای تنظیم گر حوزه انرژی بدون تغییر ماهوی در قوانین اصلی، عدم توجه به تفاوت ها و شباهت های بخش انرژی در تدوین اساسنامه نهاد تنظیم گر، عدم تفکیک امور حاکمیتی و تنظیم گری از امور تصدی گری، بی توجهی نسبت به تنظیم گری در فرآیند تجدید ساختار ودرک متفاوت متولیان امور انرژی در کشور نسبت به مقوله تنظیم گری از جمله مهمترین چالش های نظام تنظیم گری حوزه انرژی به شمار می آیند . با توجه به تجارب بدست آمده در نشست های تخصصی حوزه انرژی در پارلمان بخش خصوصی کشور نشانگر آنست که برای اصلاح ساختار حکمرانی انرژی کشور ضرورت دارد از اقدام شتاب زده در راستای تشکیل وزارت انرژی پرهیز شده و تشکیل آن را بعنوان یک راهکار بلند مدت به زمانی دیگر موکول شود . بعبارت دیگر، در گام اول ضروری است در یک اقدام کوتاه مدت، جایگاه دبیرخانه شورایعالی انرژی از طریق ایجاد معاونت انرژی به نهاد ریاست جمهوری منتقل شده و زمینه سازی برای ایجاد وزارت انرژی، بعنوان مهمترین کارکرد این شورا بعنوان یک وظیفه موقتی بشمار آید.  بدیهی است پس از تشکیل وزارت انرژی کماکان این شورا پابرجا خواهد بود و در این مسیر، کارکرد هماهنگی میان بخش انرژی و بخش های دیگر بویژه در حوزه مدیریت تقاضا و بهینه سازی را بعنوان یکی از وظایف دائمی دنبال خواهد کرد. با توجه به تعاملات اخیر پارلمان بخش خصوصی با سازمان برنامه و بودجه، معاونت اقتصادی ریاست جمهوری، وزارت خانه های نفت و نیرو و نیز شورای رقابت با هدایت فدراسیون صنعت نفت ایران، شرایطی حاصل آمد که از ایجاد نهادهای تنظیم گر به منظور تشکیل نهادی تخصصی برای ایجاد و تعمیق رقابت و جلوگیری از انحصار بعنوان یک راهکار میان مدت نام برده شده است . با ایجاد نهادهای تنظیم، وزارت خانه های نفت و نیرو از وضعیت بنگاه داری و تصدی گری که در حال حاضر درگیر آن هستند خارج شده و تفکیکی میان امور حاکمیتی و تصدی گری بوجود خواهد آمد . بعبارت دیگر، در این صورت شرکت های دولتی بدون مداخله و فشارهای سیاسی دولت و وزرای نفت و نیرو در یک محیط رقابتی در کنار شرکت های غیر دولتی از طریق اصول حاکمیت شرکتی و تحت کنترل نهادهای تنظیم گر، نظارت خواهند شد و وزارت خانه های مذکور تنها در امور حاکمیتی فعالیت خواهند کرد . در بلند مدت و زمانی که امور تصدی گری به شرکت های دولتی به دور از مداخله وزرای نفت و نیرو سپرده شده و امور تنظیم گری نیز به نهادهای تنظم گر این بخش اختصاص یابد، وزارت نفت به معنای واقعی حکمران حوزه نفت و گاز و وزارت نیرو به معنای واقعی حکمران حوزه برق خواهد بود . ادغام بعنوان راهکاری مناسب در صورت فراهم شدن چنین شرایطی خواهد توانست به مدیریت یک پارچه انرژی کمک کند . در کلام پایانی و با تاکید بر این مهم که انسجام در ساختار حکمرانی انرژی کشور و تعیین جایگاه بخش خصوصی و نیز سایر بخش های اثرگذار در این فرآیند می تواند نقش هریک را مشخص نموده و روند اجرایی و عملیاتی را کاملا" مشخص و تبیین سازد. چرا که سازمان ها و نهادهای بخش انرژی کشور و فرآیند اصلی تصمیم سازی و تصمیم گیری آنها مشتمل بر نهادهایی چون سیاست های کلـی نظام، مجمع تشخیص مصلحت نظام، کمیسیون زیر بنایی و تولیـــدی، مجلس شــــورای اسلامی ( کمیسیون انرژی مجلس) ، هیئت عالی نظارت بر منابع هیدروکربوری، شورای عالی انرژی ، سازمان انرژی اتمی، سازمان برنامه و بودجه و شورای  اقتصاد به همراه وزارت نفت ( نفت و گاز و پتروشیمی) وزارت نیرو ( برق در تنوع آن ) وزارت صنعت معدن و تجارت ( ذغال سنگ ) وزارت جهاد کشاورزی ( زیست توده ) بوده که ساختار و فرآیند تصمیم گیری در بخش انرژی کشور را تعیین می نمایند . مطابق این رویه حاکم باید گفت که هریک از آنها با نگاه بخشی فقط مسایل بخش مربوط به خود را دنبال می کنند. بنا براین نهادی که بصورت کلان نگر، تمامی بخش انرژی را هماهنگ کند ، وجود ندارد . گرچه سازمان برنامه و بودجه کشور به واسطه وظیفه تخصیص بودجه، هماهنگی هایی را صورت می دهد . اما این سازمان، با اتکا به توان کارشناسی و نیز با توجه به وظایف دیگری که بر عهده دارد، نمی تواند هماهنگی کاملی که حاصل اولویت بندی و تلفیق برنامه های بخشی برای تدوین برنامه کلان بخش انرژی باشد ، بعمل آورد. آنچه در ساختار فعلی بخش انرژی ایران مشاهده می شود، بیانگر این است که نه تنها در راس هرم ، یک نهاد مشخص سیاست گذاری بخش انرژی را انجام نمی دهد، بلکه در درون هر زیر بخش نیز همچنان وظایف سیاست گذاری و تصدی گری بصورت تفکیک نشده بین وزارت خانه ها و شرکت های تابعه صورت می پذیرد . بنابراین ساختار موجود شورایعالی انرژی به گونه ای طراحی شده است که در حالت خوشبینامه می تواند به عنوان یک بازوی مشورتی برای رئیس جمهور در حل و فصل اختلافات بین وزارت خانه ای ( بویژه وزارت خانه های نفت و نیرو) در نظر گرفته شود چرا که از یک سو امضای رئیس جمهور برای الزام آور بودن مصوبات این شورا ضروری است و از سوی دیگر فقدان دبیرخانه قدرتمند که توان مندی و اختیارات کافی برای اداره و اثر گذاری مناسب بر این شورا را ندارد موجب شده است در فاصله زمانی طولانی مدت برای تشکیل این شورا، تنها به موضوعاتی پرداخته شود که جنبه اختلافی پیدا کرده اند و در نتیجه شورا بصورت منفعلانه به بحث در مورد آنها پرداخته و طبیعتا" نمی تواند با رویکرد و نگاهی بلند مدت و فعالانه به بررسی موضوعات کلان و حکمرانی حوزه انرژی بپردازد . در خاتمه و در یک جمع بندی کلی اولیه میتوان گفت شورایعالی انرژی دارای توان و ظرفیت محدودی است که نمی توان انتظاری فراتر از قابلیت های آن بعنوان یک شورا داشت و تنها بعنوان یک راهکار کوتاه مدت می توان بعنوان آن توجه کرد. البته لازم است در این راستا نیز تا جای ممکن تقویت شود. همچنین ترکیب و نحوه تشکیل شورا نیز به گونه ای است که نمی توان با بوجود آمدن آن، تحولی اساسی را در بخش انرژی انتظار داشت .