سیاست تجاری، مجموعه‌یی از قوانین، مقررات، موافقتنامه‌های بین‌المللی و مواضع مذاکراتی است که توسط دولت‌ها و با هدف دسترسی به بازار تثبیت شده (Legally Binding) برای شرکت‌های داخلی اتخاذ می‌شود. این سیاست‌ها اگرچه توسط دولت‌ها اتخاذ می‌شود اما می‌تواند در یک فرآیند رفت و برگشتی با نهادهای بخش خصوصی، نظیر آنچه در قانون کسب و کار پیش‌بینی شده است، تبیین شود.
دکتر اسفندیار امیدبخش *
عنصر اصلی سیاست‌های تجاری، دولت‌های کامله‌الوداد یا شرط است و نیز نرخ‌هایی که دولت‌های کامله‌الوداد جهت مبادله با یکدیگر از آنها استفاده می‌کنند. عنصر دیگر، رفتار ملی یا برخورد ملی است به این معنا که در قالب اصل رفتار ملی هر رفتاری که با کالای داخلی می‌شود باید با کالای وارداتی نیز همان‌گونه رفتار شود. بحث دیگر شفافیت و قابلیت پیش‌بینی است و دیگری تبادل امتیازات تجاری است که معمولا کشورهایی که در این ترتیبات حضور دارند مبادرت به این امر می‌کنند. محورهای دیگری نیز میتوان به این موارد افزود که از آن جمله منع استفاده از محدودیت‌های مقداری است.
سیاست تجاری نیازمند حمایت دیگر سیاست‌های داخلی برای تقویت رقابت‌پذیری بین‌المللی است که سیاست‌های ارزی و صنعتی باید این هماهنگی و ارتباط را با سیاست‌های تجاری داشته باشند. اما قبل از تدوین سیاست تجاری، استراتژی توسعه اقتصادی کشور باید تعیین شود.
سیاست تجاری ابزاری برای انتقال امکانات اقتصاد جهانی به داخل و نیز انتقال توانمندی‌های ملی به بازارهای جهانی است که صادرات و واردات کالا و خدمات را شامل می‌شود. به طور کلی تعامل با اقتصاد جهانی از طریق دو مجرای تجارت (کالا، خدمات و ایده) و سرمایه‌گذاری خارجی، بین اقتصاد ملی و اقتصاد جهانی صورت می‌گیرد. طبیعتا استراتژی توسعه برون‌گرا، نیازمند سیاست تجاری توسعه‌گرا است. این بحث جدیدی نیست و در دهه‌های گذشته به کرات روی آن بحث شده و نشان داده شده است که چه کشورهایی، با چه برنامه‌های توسعه‌یی، دارای چه سیاست‌های تجاری هستند. آنچه امروزه در دنیا و به ویژه پس از شکل‌گیری WTO در دنیا حاکم شده است آن بوده که سیاست تجاری وجه غالب سیاست‌های اقتصادی کشورها را تشکیل می‌دهد. تمام حوزه‌ها، نظیر سرمایه‌گذاری خارجی، استانداردها و حوزه‌های دیگر، به نحوی با سیاست تجاری پیوند خورده‌اند و سیاست تجاری وظایف گسترده‌تری بر عهده دارد و بخش اعظم سیاست خارجی دولت‌ها با سیاست‌های اقتصادی آنها پیوند دارد که به صورت مبادله ایده، کالا و خدمات انجام می‌شود.
هدف از سیاست تجاری را در حوزه‌های زیر میتوان خلاصه کرد که اصولا کشورها همه اینها را به طور همزمان دنبال نمی‌کنند و آنها عبارتند از:
۱- توسعه مناسبات تجاری با سایر کشورها
۲- حمایت از بازار داخلی
۳- افزایش صادرات کالاهای خاص با هدف گسترش بازار
۴- جلوگیری از واردات کالاهایی با هدف حمایت از صنایع نوپا یا توسعه صنایع خاص یا صرفه‌جویی ارزی
۵- تشویق واردات کالاهای سرمایه‌یی برای توسعه صنعتی کشور
۶- محدود کردن واردات کالاهایی که موجب افزایش کسری تراز پرداختی می‌شود.
۷- کمک به یا جلوگیری از صادرات یا واردات کالاها و خدمات با هدف حمایت از نرخ ارز
۸- انعقاد موافقتنامه‌های تجاری با سایر کشورهای جهان
حال به بحث سیاست‌های تجاری در ایران می‌پردازیم. ایران در حال حاضر در هیچ نظام تجاری قاعده‌مند و تعهدآوری عضو نیست و این یکی از مهم‌ترین ضعف‌ها و نقصان‌های این کشور است. از میان ۱۵۹ کشور عضو سازمان تجارت جهانی و ۲۴ کشور دیگر که در فرآیند الحاق قرار دارند، ایران غیرفعال‌ترین کشور در پیمان‌های دوجانبه، منطقه‌یی و چندجانبه است. به همین دلیل به سیاست‌های تجاری نظیر ایران، عبارت خودمختار (Autonomous) اطلاق می‌شود و دست دولت برای اعمال هر گونه تغییراتی در تعرفه‌ها و بخشنامه‌ها باز است. در مقابل سیاست تجاری جهانی شده (Policy Bounded orGlobalized Trade) قرار دارد که دارای سیاست‌های تجاری تثبیت شده هستند. عبارت Bounded تعهد حقوقی است که با پذیرفتن آن کشورها دیگر نمی‌توانند بدون توافق و پذیرش سایر اعضا در آنها تغییر ایجاد کنند. در حال حاضر ایران با کشورهای پاکستان، تونس، سوریه، کوبا، بوسنی و هرزگوین دارای موافقتنامه تعرفه ترجیحی است، ولی با ترکیه فقط موافقتنامه مرزی با سقف ۱۰۰ میلیون دلار دارد که هیچگاه نیز تامین نمی‌شود. همچنین با ازبکستان و قرقیزستان نیز یادداشت تفاهمی دارد که به پیوست آن اقلام کالایی با نرخ تعرفه‌های ترجیحی ذکر شده است و چیزی به نام agreement با آنها نداریم. با سوریه قراردادی داریم که نزدیک تجارت آزاد و به نفع صادرات منسوجات سوریه به ایران است. متاسفانه در کشور تا به حال ارزیابی‌یی از جانب وزارت صنعت، معدن و تجارت و به‌ویژه سازمان توسعه تجارت از این موافقتنامه ها صورت نگرفته است که ببینیم پس از انعقاد موافقتنامه، صادرات و واردات به این کشورها چقدر تغییر کرده است. هیچ یک از این قراردادها و موافقتنامه‌ها جنبه اصولی برای توسعه صادرات ندارد و آن چیزی که طراحان موافقتنامه‌ها عمدتا از سال ۱۳۸۰ به بعد دنبال می‌کردند این بود، حالا که درهای سازمان جهانی تجارت بسته است لااقل از این فضاها و فرصت‌ها برای توسعه صادرات استفاده شود.
در مورد قراردادهای منطقه‌یی، در حال حاضر ECOTA و D۸ را داریم که هیچ یک تا به حال اجرایی نشده‌اند.
مهم‌ترین تشکل تجاری منطقه‌یی که ایران در آن عضویت دارد ECO است که موافقتنامه آن نیز ECOTA نام دارد و تا این تاریخ این موافقتنامه به مرحله اجرا در نیامده است. ترکیه در این موافقتنامه نقش محوری دارد و تعرفه‌های صنعتی این کشور زیر چهار درصد است در حالی که متوسط ایران ۲۵ درصد است.
مبحث حضور در اقتصاد جهانی مغفول مانده است. در سال‌های ۸۴ – ۱۳۸۰ حرکت‌هایی برای عضویت در سازمان جهانی تجارت انجام شد که در سال‌های بعد در سیاست‌های تجاری کشور و توسعه مناسبات با کشورهای منطقه چندان جایگاهی نداشته است. سیاست‌های تجاری در دولت‌های نهم و دهم به سمت کشورهای منطقه امریکای لاتین سوق داده شد اما با هیچ یک از این کشورها به جز کوبا، موافقتنامه تجاری و ترجیحی امضا نشده است.
اما در مورد تعرفه‌ها و موانع غیرتعرفه‌یی، با توجه به نرخ ارز، تعرفه‌ها در سال ۱۳۹۲ بین ۴۴ تا ۵۵ درصد کاهش پیدا کرد. در سال ۱۳۹۱ با توجه به آمار منتشره WTO ایران سومین کشور دارای بالاترین نرخ‌های تعرفه بوده است که میانگین ساده نرخ‌های تعرفه بین ۲۵ تا ۲۶ درصد بوده است. با توجه به تغییرات صورت گرفته این نرخ هم‌اکنون بین ۱۲ و ۱۳ درصد است که تحول مطلوبی محسوب می‌شود و در صورتی که این نرخ به WTO یا سایر ترتیبات منطقه‌یی اعلام شود، جزو تعرفه‌های خیلی بالا نیست. البته باید سال ۱۳۹۲ سپری شود تا بتوان میانگین وزنی تعرفه‌ها را محاسبه کرد که در آن صورت امکان دارد این نرخ به ۱۰ درصد نیز کاهش یابد.
نکته دیگر در مورد طبقات تعرفه‌یی است که در سال ۱۳۹۱ حدود ۶۰ طبقه از نرخ‌های پایین تا نرخ‌های بالا وجود داشت. با توجه به تحولات اخیر این طبقات به ۱۵ مورد رسیده است. حداقل تعرفه نیز از چهار درصد به دو درصد رسیده است که این تصمیم در ستاد تدابیر ویژه اقتصادی گرفته شده است. اما همچنان نرخ ۱۰۰ درصد نیز در طبقات منسوجات یا برخی محصولات کشاورزی وجود دارد و هنوز تعداد طبقات زیاد است.
در مورد موانع غیرتعرفه‌یی تعریف واحدی در جهان وجود ندارد. هر ابزاری که غیر از تعرفه در مسیر تجارت اخلال ایجاد کند، نظیر استانداردهای کار، حقوق بشر، مقررات فنی، مجوزهای ورود و غیره از این گونه موانع محسوب می‌شوند که در WTO ممنوع هستند. یکی از مهم‌ترین موانع غیرتعرفه‌یی ایران در حال حاضر تخصیص ارز است که بر حسب اولویت کالاها انجام می‌گیرد. مثلا برای برخی کالاها نرخ مبادله‌یی، برای برخی نرخ مرجع و برای گروهی دیگر نرخ آزاد استفاده می‌شود که قیمت صادرات کشورهای دیگر به ایران را تحت تاثیر قرار خواهد داد.
در دوره ۳۴ ساله انقلاب تنها در سال‌های ۸۴ – ۱۳۸۰ شکل قابل قبولی از دیپلماسی اقتصادی در کشور وجود داشته است که البته در مذاکرات ما با اروپاییان، کارشناسان، برنامه‌ریزان و مدیران نمی‌دانستند که دقیقا در این مذاکرات به دنبال چه چیزی هستند یا خواسته‌هایشان در کجای برنامه‌های توسعه قرار دارد. هم‌اکنون چیزی به نام دیپلماسی اقتصادی در کشور وجود ندارد که به مناسبات دو جانبه، منطقه‌یی و سازمان جهانی تجارت بازمی‌گردد. مذاکرات با اروپا در غالب TCA نمونه بارز این دیپلماسی بود که تداوم نیافت. یعنی، چه قبل و چه بعد از انقلاب، ایران با هیچ تشکل توسعه‌یافته، موافقتنامه تجاری نداشته است. قبل از انقلاب، ایران با آمریکا، اروپا و ژاپن دارای توافقنامه MFN بوده است و به رغم عدم عضویت ایران در سازمان جهانی تجارت، نرخ‌های MFN برای ایران اعمال می‌شد. یکی از دلایلی که ایران قبل از انقلاب چندان به دنبال عضویت در GATT نبود نیز همین بود که ایران بدون اصلاح نظام تجاری خود قادر بود از امکانات آن که همان نرخ‌های MNF است، استفاده کند.
کسب عضویت ناظر ایران در سازمان جهانی تجارت که پس از ۵ خرداد وارد نهمین سال خود می‌شود، محصول تعامل یا به شکلی معامله‌یی بود که بر سر بحث هسته‌یی با اتحادیه اروپا انجام گرفت، اما با روی کار آمدن دولت نهم همه چیز شکل دیگری به خود گرفت. در مورد آخرین وضعیت ایران جهت الحاق، پس از ارسال رژیم تجاری ایران در سال ۱۳۸۸ تعداد ۷۰۰ سوال که بیش از ۹۰ درصد آنها از جانب امریکا بود، به ایران ارسال شد. با هماهنگی‌ای که میان دستگاه‌های داخلی (۵۶ دستگاه) داشتیم،پاسخ‌های خوبی تنظیم شد. خوشبختانه ایران به لحاظ داشتن کارشناسان برجسته و آشنا با مباحث سازمان جهانی تجارت، در این سازمان خوشنام است. بعد از اینکه پاسخ‌ها به سازمان ارسال شد، انتظار می‌رفت که نخستین گروه کاری تشکیل شود که متاسفانه این اتفاق نیفتاد.
آخرین بحث، تعامل با اقتصاد جهانی است که از طریق دو مجرای تجارت و سرمایه‌گذاری خارجی صورت می‌گیرد. مناسبات تجاری کشورها کاملا قاعده‌مند شده است و در چارچوب نظام تجاری چندجانبه صورت می‌گیرد. اما در خصوص سرمایه‌گذاری خارجی، هنوز یک نظام چند جانبه بین‌المللی شکل نگرفته است. در دوره‌‌یی OECD تلاش‌هایی انجام داد که هنوز به نتیجه نرسیده است. به نظر من در حال حاضر مناسب‌ترین شیوه تعامل با اقتصاد جهانی برای ایران، ورود به مذاکرات الحاق WTO است که موضوعات آن نیز مشخص است. در رژیم تجاری کشور بیش از صد موضوع برای مذاکره وجود دارد و نیازی به طراحی محورهای مذاکره نداریم.
اما سوالی از اقتصاددانان و استراتژیست‌های اقتصاد خارجی کشور مطرح است که برای ارتباط با اقتصاد جهانی آیا جایگزین مناسب‌تری برای سازمان جهانی تجارت سراغ دارند که محور مذاکرات الحاق رها شود و براساس محور دیگری تعامل با اقتصاد جهانی دنبال شود؟ به عنوان مثال، در منطقه خاص یا کشورهای معینی اقدام به فعالیت کنیم. پاسخ معین این پرسش آن است که حتی اگر بخواهیم وارد ترتیبات منطقه‌یی بشویم قطعا باید از قواعد سازمان جهانی تجارت تبعیت کنیم. به عنوان مثال چیزی که بر قسمت قواعد ECOTA حاکم است همان قواعد WTO می‌باشد. زیرا کشورهای عضو این موافقتنامه، عضو WTO هستند و نمی‌توانند با کشوری مثل ما وارد توافقاتی شوند که تعهدات آنها در WTO را نقض کند. هر توافق بین‌المللی معمولا دو بخش دارد، یکی بخش قواعد و مقررات و دیگری بخش دسترسی به بازار. قواعد و مقررات جای بحث ندارد، زیرا یک رژیم جهانی است، اما چیزی که جای بحث دارد، بخش دسترسی بازار است. راجع به قواعد و مقررات جای بحث وجود ندارد و این یک رژیم جهانی است اما چیزی که بحث می‌شود و بر سر آن چانه‌زنی می‌شود، دسترسی به بازار و تعرفه‌ها است. بنابراین حتی اگر وارد مناطق نیز بخواهیم بشویم، از این قواعد و مقررات بی‌نیاز نیستیم.
من معتقد هستم که بدون تعامل با اقتصاد جهانی به توسعه نخواهیم رسید. آن زمان که سند چشم‌انداز تهیه می‌شد، این مساله مطرح بود. در این سند تعامل سازنده و موثر با نظام بین‌الملل آمده است که از همین منظر ناشی می‌شود. توسعه یک امر ملی نیست و هیچ کشوری نمی‌تواند توسعه را در چارچوب مرزهای ملی خود دنبال کند. تجربه روسیه و چین بر این امر صحه می‌گذارد و ایران باید از این واقعیت درس بگیرد. در همین خصوص بحث تحریم‌ها بسیار اثرگذار است. رفع تحریم‌ها، پیش‌نیاز اصلی سیاست تجاری توسعه‌گرا و مذاکرات الحاق است. هم‌اکنون حتی اگر ایران حاضر به مذاکرات الحاق شود، طرف مقابل حاضر نیست. دبیرخانه سازمان ظرفیت محدودی دارد که عمدتا به سیاست‌های کشورهای بزرگ دنیا برمی‌گردد. طبیعتا امریکا و اتحادیه اروپا دو عضو اصلی در مذاکرات الحاق هستند و ایران از ورود به مذاکرات نباید واهمه‌یی داشته باشد. مذاکرات طولانی و پیچیده هستند و خوشبختانه توان تخصصی این کار در کشور وجود دارد. اقتصاد کشور کاملا آماده نیست اما با مقایسه سایر کشورهایی که در فرآیند الحاق قرار دارند، ظرفیت فنی و تخصصی قابل قبول و متناسب با استانداردهای WTO برای مذاکرات الحاق در کشور وجود دارد.
بخش خصوصی، مجری سیاست‌های تجاری است. بخش خصوصی باید در جهت تغییر سیاست تجاری ایران تلاش کند. وقتی گفته می‌شود الگوی اسلامی – ایرانی پیشرفت، بعد بین‌المللی آن چه تعریفی دارد؟ این حوزه در این الگو مغفول است. هیچ کشوری در دنیا بدون تعامل با اقتصاد جهانی به توسعه نرسیده و نخواهد رسید و در شرایط فعلی، فراهم شدن فضای بین‌المللی برای مذاکرات الحاق مناسب‌ترین چارچوبی است که می‌توانیم برای اتصال به اقتصاد بین‌المللی دنبال کنیم.
*مدیرکل دفتر نمایندگی تام‌الاختیار تجاری جمهوری اسلامی ایران