صندوق ارزی چقدر پول دارد؟

در هفته گذشته آمارهای متناقضی در خصوص رقم منابع صندوق توسعه ملی از سوی مسوولان کشور منتشر شده است، آمار سایت رسمی صندوق با اظهارات وزیر امور اقتصادی و دارایی همخوان نیست و تفاوتی در حدود 5/2 میلیارد دلار را نشان می‌دهد و آمارهای ارائه شده از سوی محمود احمدی‌نژاد و محمود بهمنی نیز دارای اختلافی در حدود 10 میلیارد دلار است.
این نخستین بار نیست که مسوولان دولتی در خصوص رقم موجودی صندوق توسعه ملی آمارهای ضد و نقیضی منتشر می‌کنند. اما نکته قابل توجه آن است که به‌رغم آماری که مسوولان دولت ارائه می‌کنند، رقم منابع صندوق توسعه ملی از طریق اساسنامه صندوق و رقم درآمدهای نفتی قابل تخمین است. همچنین بررسی‌ها نشان می‌دهد دولت احمدی‌نژاد بدون مصوبه مجلس از این صندوق برداشت‌هایی داشته است. دولت از محل این صندوق 2 میلیارد دلار را به بدهی‌های نقدی خود به مردم تخصیص داده و 7 میلیارد دلار را نیز صرف مسکن مهر کرده است، مصارفی که به گفته کارشناسان با قوانین بودجه و اساسنامه صندوق در تعارض بودند.
تلاش‌های قبلی
بر اساس نتایج یک پژوهش علمی تلاش ایران در جهت استفاده بهینه از درآمدهای نفتی بیش از نیم قرن سابقه دارد، اما اولین تجربه عملیاتی ایران برای ایجاد یک نهاد برای ذخیره درآمدهای نفتی به سال 1372 باز می‌گردد، در این سال دولت ملزم شد درصدی از درآمدهای نفت را در حسابی ویژه با نام «حساب ذخیره تعهدات ارزی» نگاه دارد. اما حساب دارای ساختار و اهداف روشنی نبود و موفق عمل نکرد. دومین تجربه عملیاتی ایران به سال 1379 بازمی‌گردد، زمانی که حساب ذخیره‌ارزی در چارچوب قانون برنامه سوم توسعه در دولت اصلاحات شکل گرفت. حساب ذخیره‌ارزی سازوکاری برای ذخیره مازاد درآمد نفتی بود که طبق اساسنامه قرار بود در درآمد نفتی ثبات ایجاد کرده و در بخش خصوصی نیز سرمایه‌گذاری کند. انگیزه اولیه ایجاد این حساب، کنترل و مدیریت شوک‌های ناشی از نوسان قیمت نفت بود، تجربه‌ای که در عمل به موفقیت نرسید و به دلیل نبود ساختار نظارتی مناسب و باز بودن دست دولت در برداشت منابع به موفقیت نرسید. از آن جا که این حساب در قانون برنامه پنجم توسعه پیش‌بینی شده، هنوز منحل نشده است و به صورت اسمی وجود دارد، اما عملکرد و موجودی آن به صفر رسیده است.
بر اساس گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس، صندوق‌های نفتی به دو دسته قابل تقسیم بندی هستند، یک دسته صندوق‌های پس‌انداز (همچون صندوق توسعه ملی) و دسته دیگر صندوق‌های نفتی تثبیت‌کننده. این صندوق‌ها با توجه به ناپایداری و غیرقابل پیش‌بینی بودن درآمدهای نفتی ایجاد می‌شوند و هدف شان ایجاد تعادل بودجه‌ای است. در چنین صندوق‌هایی هنگام افزایش قیمت نفت، درآمدهای اضافی از بودجه به صندوق هدایت می‌شود و هنگام کاهش درآمدهای نفتی در پی کاهش قیمت نفت کسری بودجه از صندوق تامین می‌شود و به این ترتیب ثبات و پایداری بودجه تضمین می‌شود. اما یکی از شروط موفقیت چنین صندوق‌هایی تعهد دولت در پایبندی به برداشت از صندوق تنها در مواقع کسری بودجه است، امری که در دولت اصلاحات رخ داد و دولت خاتمی حساب ذخیره‌ارزی را با موجودی نقد 10 میلیارد و 686 میلیون دلار به دولت احمدی‌نژاد تحویل داد، اما باتوجه به آن که موجودی حساب ذخیره‌ارزی در دولت محمود احمدی‌نژاد به علت برداشت بی‌رویه بنا به برخی آمارها به صفر رسیده بود، لایحه اساسنامه صندوق توسعه ملی با ساختار جدیدی از هیات عامل، نظارت و امنا در جهت هرچه کارآمد‌تر بودن سیاست‌های اجرایی و نظارتی در جهت اجرای بند 2 سیاست‌های کلی برنامه پنجم توسعه در مجلس تصویب شد و در سال 89 به عنوان جایگزینی برای حساب ذخیره‌ارزی ایجاد شد.سرانجام در بهمن ماه سال 89 بود که منابع صندوق توسعه ملی قابل برداشت شد و قفل منابع صندوق شکست، در همین زمان بود که ترکیب نهایی هیات امنا و ارکان صندوق روشن شد.
تمهیدات قانونی و تخلفات دولت
ملاحظات ساختاری صندوق توسعه ملی علاوه بر کنترل نوسانات ناشی از درآمد نفتی این بار توسعه پایدار و عدالت بین نسلی را نیز در بر می‌گرفت. مساله‌ای که در حساب ذخیره‌ارزی قابل تحقق نبود. با اصلاحیه‌هایی که مجلس اعمال کرد، قرار شد منابع صندوق صرف ارائه تسهیلات به بخش خصوصی شود تا نتایج حاصل از درآمد نفت در حوزه‌های متنوعی از صنعت تا کشاورزی برای نسل‌های آینده نیز باقی بماند. از طرفی مجلس با تصویب شرط ارائه تسهیلات به بخش خصوصی دست دولت را در برداشت بی‌رویه منابع می‌بست و از طرفی شرط ارزی بودن موجودی صندوق و تسهیلاتی که ارائه می‌داد و همچنین نحوه بازپرداخت ارزی تسهیلات از ایجاد سیل ریال در اقتصاد کشور و افزایش نقدینگی پیشگیری می‌کرد. تمهیدات قانونی اساسنامه و ساختار صندوق توسعه ملی البته در عمل چندان رعایت نشدند و تخلفاتی از آنها صورت پذیرفت. موارد اختلاف مجلس و دولت متنوع بود، از اختلاف بر سر ساختار مدیریتی صندوق و تخلفات دولت از ساختار مصوب گرفته تا اصرار دولت بر افزایش سهم تسهیلات ریالی که به لحاظ قانونی با اساسنامه صندوق در تعارض بود، اما نهایتا توسط مجلس به تصویب رسید و سقف تصویبات ریالی از 10 درصد برای بخش کشاورزی به 20 درصد (10 درصد کشاورزی و 10 درصد صنعت و معدن) رسید، البته دولت تلاش داشت در لایحه بودجه 92 این سهم را به 35 درصد برساند که مورد موافقت مجلس قرار نگرفت. مورد دیگر تخلفات دولت در خصوص نحوه تخصیص تسهیلات به بخش‌های مختلف بود، در صورتی که درصد قابل ارائه به بخش‌های مختلف در بودجه هر سال پیش‌بینی شده است و تخلف از آن غیر قانونی است، دولت 2 میلیارد دلار را به بدهی‌های نقدی خود به مردم اختصاص داد و 7 میلیارد دلار را نیز صرف مسکن مهر کرد، مصارفی که به گفته کارشناسان با قوانین بودجه و اساسنامه صندوق در تعارض و غیرقانونی بودند.
یک تفکیک فراموش شده
تذکر در خصوص یک تمایز میان دو عبارت «میزان منابع صندوق» و «میزان موجودی صندوق» ضروری است. عبارت اول به رقم مجموع درآمدهای واریز شده به صندوق توسعه ملی اشاره دارد، اعم از اینکه این منابع به صورت تسهیلات به بخش‌های خصوصی و تعاونی تخصیص داده شده باشند یا به صورت ارزی در حساب موجود باشند، به عبارتی میزان منابع صندوق رقمی است که ظرف چند سال گذشته از محل درآمدهای پیش‌بینی شده در اساسنامه مصوب مجلس شورای اسلامی به صندوق واریز شده است. اما عبارت میزان موجودی صندوق به میزان ارزی یا ریالی و به عبارتی نقدی صندوق اشاره دارد، میزان این موجودی باید با کسر رقم تسهیلات ارائه شده توسط صندوق از مجموع درآمدهای آن حاصل شود. از آنجایی که رقم تسهیلات ارائه شده توسط صندوق توسعه ملی هرگز به صورت شفاف و رسمی اعلام نشده است، تخمین رقم موجودی دشوار است. اما با توجه به ارقام نجومی ارائه شده توسط مسوولان در خصوص رقم تسهیلات، رقم موجودی نقدی نباید مقدار قابل توجهی باشد.
سه ناسازگاری در سه سال
عدم شفافیت در ارائه آمارهای اساسی یکی از شکایت‌هایی است که کارشناسان اقتصادی به کرات در خصوص عملکرد دولت محمود احمدی‌نژاد مطرح کرده‌اند. در سال‌های اخیر ارائه آمار در خصوص میزان منابع صندوق نیز ناچیز بوده است، این آمار ناچیز نیز اغلب به صورت رسمی منتشر نشده است، بلکه به صورت پراکنده و در جریان نشست‌ها و موقعیت‌های مختلف در پاسخ به پرسش‌های خبرنگاران از جانب مسوولان مطرح شده است. به‌رغم عمر کوتاه و سه ساله صندوق توسعه ملی ارائه آمارهای ناسازگار از جانب مسوولان درخصوص رقم منابع صندوق بی سابقه نیست، به عبارتی این نخستین بار نیست که مسوولان در خصوص رقم منابع صندوق توسعه ملی آمارهایی ناسازگار یا ضد و نقیض ارائه می‌کنند. ظرف سه سال گذشته این مساله سه بار رخ داده است. سابقه نخستین اظهارنظرها در خصوص رقم منابع صندوق توسعه ملی به ماه‌های آغاز شکل‌گیری صندوق و سال 89 بازمی‌گردد. مورد اول در بهمن 89 رخ داد، محمدرضا رحیمی، معاون اول رییس‌جمهور در جریان مراسم بهره‌برداری از سد مخزنی البرز، گفته بود: اعتبارات صندوق توسعه ملی هم اکنون 22 هزار میلیارد تومان است. این مساله در حالی رخ داده بود که شمس‌الدین حسینی در جریان سومین همایش دوروزه توسعه نظام تامین مالی در ایران رقم منابع صندوق در پایان بهمن ماه 89 را 12 میلیارد دلار اعلام کرده بود، اختلاف در ارقام ارائه شده توسط رحیمی و حسینی در حدود 10 میلیارد دلار بود که با اختلاف آمار ده میلیارد دلاری کنونی پهلو می‌زند.
در بهار 91 ناسازگاری دوم در خصوص ارائه رقم واقعی منابع صندوق رخ داد، فروردین 91 احمدی‌نژاد در جریان افتتاح مسکن مهر در خراسان با بیان آنکه در ظرف دوسال از افتتاح صندوق توسعه ملی 35 میلیارد دلار در آن ذخیره شده است، اظهار امیدواری کرد که این رقم تا آغاز سال 92 به 55 میلیارد دلار برسد. اما چندی بعد سید شمس الدین حسینی در حاشیه جلسه هیات دولت موجودی صندوق در آغاز سال 91 را 30 میلیارد دلار اعلام کرد و پیش‌بینی کرد این رقم تا آغاز 92 به مرز 50 میلیارد دلار برسد. اختلافی 5 میلیارد دلاری در ارائه ارقام که البته سرو صدایی ایجاد نکرد.
مورد سوم به هفته‌های اخیر باز می‌گردد، شامگاه 12 تیرماه محمود احمدی‌نژاد در
گفت‌و‌گویی تلویزیونی عنوان کرد: منابع صندوق توسعه ملی بیش از پنجاه میلیارد دلار است. این رقم در حالی عنوان شد که عصر همان روز محمود بهمنی، رییس کل بانک مرکزی ایران در گفت‌وگو با باشگاه خبرنگاران گفته بود: ما در حال حاضر نزدیک به 40 میلیارد دلار در حساب صندوق توسعه ملی ذخیره داریم.
وی در حالی این رقم را به عنوان رقم منابع صندوق اعلام نمود که رقم اعلام شده از سوی رییس صندوق توسعه ملی تا پایان شهریور سال گذشته نیز بیش از مقدار اعلام شده توسط وی در خصوص منابع صندوق در تیرماه امسال است، آبان ماه سال گذشته محمدرضا فرزین در جریان مراسم انعقاد تفاهم نامه با وزارت نیرو خاطر نشان کرده بود: منابع صندوق 42 میلیارد دلار است. سه روز بعد از اظهارنظر بهمنی، وزیر امور اقتصاد و دارایی و قائم مقام صندوق توسعه ملی، شمس‌الدین حسینی، در جمع تجار و سرمایه‌گذاران در تبریز اعلام کرد: در حال حاضر رقم منابع صندوق52 میلیارد دلار است. یک روز پس از اظهارات شمس‌الدین حسینی، عضو هیات عامل صندوق توسعه ملی، محمود دودانگه رقم منابع را 52 میلیارد دلار اعلام کرد.
اما رقمی که از سوی سایت رسمی صندوق توسعه ملی عنوان شده با تمامی ارقام فوق متفاوت است، در سایت رسمی صندوق توسعه ملی آمده است: بر اساس اعلام رسمی بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران، مجموع منابع صندوق توسعه ملی از محل‌های پیش‌بینی شده در بند ح ماده 84 قانون برنامه پنجم توسعه مبلغی بالغ بر 49 میلیارد و 630 میلیون دلار می‌باشد.
در جدول انتهای صفحه چند نمونه از ارقام ناسازگار ارائه شده در سال‌های اخیر در خصوص رقم منابع صندوق توسعه ملی را گرد آورده‌ایم.
رقم منابع صندوق چقدر باید باشد؟
در حالی که آمارهای شفافی در خصوص رقم دقیق موجودی یا منابع صندوق توسعه ملی وجود ندارد، برای تخمین میزان مجموع منابع واریز شده به صندوق می‌توان از قوانین بودجه و اساسنامه صندوق کمک گرفت، این منابع در لایحه اساسنامه صندوق توسعه ملی ذیل 8 عنوان بررسی شده‌اند، که مهم‌ترین آنها عبارتند از: 1) حداقل معادل 20 درصد از منابع حاصل از صادرات نفت (نفت خام، میعانات گازی، گاز و فرآورده‌های نفتی)، 2) حداقل 20 درصد ارزش تهاتری اقلام فوق،3) 50 درصد باقی‌مانده نقدی حساب ذخیره‌ارزی در پایان سال 89 و سال‌های بعدی، 4) منابع قابل تحصیل از بازارهای پولی بین‌المللی، 5) سود خالص صندوق طی سال مالی 6) درآمد حاصل از سود موجودی حساب صندوق در بانک مرکزی با نرخ سودی معادل میانگین نرخ سود سپرده‌های بانک مرکزی در بازارهای خارجی (محاسبه و پرداخت به صورت فصلی)، در میان موارد فوق مهم ترین منبع تامین موجودی صندوق مورد اول یعنی حداقل 20 درصد رقم درآمد صادرات نفتی است. البته ظرف یک سال گذشته و با تحریم بانک مرکزی میزان صادرات تهاتری نفت و فرآورده‌های نفتی نیز افزایش قابل توجهی یافته است که قاعدتا سبب افزایش سهم مورد دوم یعنی صادرات تهاتری فرآورده‌های نفتی می‌شود. از آنجایی که آمار دقیقی در خصوص رقم سایر منابع (به عنوان مثال رقم دقیق موجودی حساب ذخیره‌ارزی در سال 89 ) موجود نیست. در جدول زیر از تمامی منابع صرف نظر کرده و تنها محاسبه شده است که در صورت اختصاص درصد قانونی صندوق از محل درآمدهای نفتی منابع صندوق چقدر باید باشند، طبعا این رقم به دلیل صرف نظر از سایر منابع حداقلی است. لازم به ذکر است براساس اساسنامه صندوق باید سالانه 3 درصد به میزان درصد مصوب قانونی سهم صندوق از درآمدهای نفتی افزوده شود، به طوری که رقم مصوب در بودجه 92 نیز 26 درصد است، با ادامه پیدا کردن این روند در سال 1400 باید 50 درصد از درآمدهای نفتی کشور به حساب صندوق توسعه ملی وارد شود.
صندوق و دیوان محاسبات
در بهمن ماه سال 89 بود که دیوان محاسبات کشور در گزارشی به کمیسیون برنامه و بودجه مجلس از واریز نشدن 12 میلیارد دلار از مازاد قیمت نفت، به حساب صندوق توسعه ملی خبر داد. رقمی که از محل مازاد قیمت نفت 65 دلاری در سال 89 حاصل شده بود طبق گزارش تفریغ بودجه سال 90 دیوان محاسبات کشور نیز سهم صندوق توسعه از محل تهاتر نفت کوره صادراتی که معادل 20 درصد رقم کل آن بود، در سال 90 به حساب صندوق واریز نشده است.
گزارشی برای تمامی فصول
اردیبهشت ماه امسال در جریان بررسی بودجه 92 مجلس تدابیر قانونی هرچه دقیق تری را برای نظارت بر عملکرد صندوق توسعه ملی تصویب کرد، بر اساس این مصوبات هیات عامل صندوق توسعه ملی موظف است از این پس در پایان هر فصل و هرسه ماه یک بار گزارش عملکرد خود را به کمیسیون‌های اقتصادی و برنامه و بودجه و محاسبات مجلس ارائه کند، همچنین در تبصره 4 که در کمیسیون اقتصادی ارائه شده بود آمده است: دولت موظف است گزارش جدول موجودی و گردش وجوه صندوق توسعه ملی سال 92 را همراه لایحه بودجه سال 1393 ارائه کند. این پیشنهاد با 110 رای موافق به تصویب رسید.
کارشناسان معتقدند اقدام مجلس روزنه روشنی برای امید به عملکرد هرچه شفاف‌تر و منضبط‌تر صندوق توسعه ملی در آینده ایجاد کرده است.