گذار از گلوگاهی بنام "ناترازی بنزین"

شهاب الدین تقی پور- کارشناس حوزه اقتصاد انرژی

از گذشته، بنزین (Gasoline) به عنوان یک کالای راهبردی و محرک اصلی حمل و نقل شهری ایران تلقی شده است و پدیده ناترازی در بنزین موضوع جدیدی در کشور نیست. تا اواخر سال 1360 و در سال‌های ابتدایی جنگ تحمیلی میزان تولید بنزین در پالایشگاه‌های ایران با مقدار مصرف داخلی برابر بود و نوعی تعادل در عرضه و تقاضای این کالای مهم در بازار انرژی ایران وجود داشت تا آنکه با حملات مداوم به پالایشگاه‌های کشور و در رأس آن پالایشگاه نفت آبادان، این پالایشگاه‌ها از مدار تولید مستمر خارج شدند. این در حالی بود که روند صعودی مصرف داخلی بنزین (به عبارت دقیقتر روند صعودی تقاضا) در کشور همچنان ادامه داشت. این عدم تعادل در میزان عرضه (مبتنی بر تولید) با مقدار تقاضای داخلی منجر شد که ایران رسماً از سال 1361 واردات بنزین را آغاز کند و از آن به بعد به مدت قریب به چهار دهه، عرضه بنزین در ایران ترکیبی از تولید داخلی و واردات از خارج شد. بررسی داده‌های تولید و واردات در بازه‌ی چهار دهه اخیر، نشان می‌دهد که گاه با احداث پالایشگاه‌های جدید نظیر پالایشگاه بندرعباس و اراک به ترتیب در اواخر دهه 60 و دهه 70 توأم با اصلاحات کمی و کیفی در دیگر پالایشگاه‌ها، میزان واردات در مقاطعی کاهش یافت اما در مجموع ایران همچنان با پدیده ناترازی در بنزین مواجه بود. برای مثال برآوردهای مالی نشان می‌دهد که در طول چهارسال دولت نهم، سالانه قریب به شش میلیارد دلار به ازای واردات روزانه حدود 20 میلیون لیتر صرف شد که برای چهار سال مبلغی معال 24 میلیارد دلار خروج ارز به همراه داشته است (مقایسه شود با سرمایه مورد نیاز احداث پتروپالایشگاه 300 هزار بشکه‌ای شهید سلیمانی که حدود 10 میلیارد دلار برآورد شده است). در طی این چند دهه اجرای سیاست‌های رفع ناترازی بنزین و کاهش وابستگی به واردات، محدود به جنبه افزایش عرضه از راه ارتقا سطح کمی و کیفی تولید نبود و در مقابل رویکردها و شیوه‌هایی در جهت کنترل و کاهش میزان تقاضا نیز اتخاذ شد. برای نمونه تجربه ستاد تبصره 13 در اواسط دهه هشتاد شمسی را می‌توان نام برد که خروجی آن صرفه‌جویی ارزی بالغ بر 100 میلیارد دلار طی شش سال با تکیه بر کنترل مصرف داخلی در قالب اقداماتی نظیر اسقاط خودروی فرسوده و بهره‌مندی از سوختCNG به عنوان سوخت جایگزین بود. به علاوه آنکه اجرای سیاست‌های هدفمندی یارانه‌ها، اصلاح قیمت بنزین و سهمیه‌بندی آن تا حدودی هم در کاهش مصرف و هم در جلوگیری از قاچاق بنزین (در مجموع کاهش تقاضای داخلی) موثر واقع شد و اندکی جلوی روند شدید صعودی تقاضای بنزین را در سال‌های 1385 تا 1395 گرفت. با این وجود، ایران همچنان یک کشور واردکننده بزرگ بنزین به حساب می‌آمد و این موضوع زمانی از ماهیت اقتصادی و صنعتی خود فراتر رفت و جنبه امنیتی به خود گرفت که تحریم‌های چندجانبه حوزه انرژی و به ویژه تحریم صادرات بنزین به ایران و نیز تحریم کاتالیست و برخی تجهیزات حیاتی صنعت نفت و پالایش در اواخر دهه هشتاد با هدف اخلال گسترده در شبکه حمل و نقل کشور کلید خورد. در این شرایط بود که از اوایل دهه 90 شمسی، بحث تولید بنزین در پتروشیمی‌های مختلف ایران طرح و اجرایی نیز شد و در نهایت احداث و راه اندازی پالایشگاه ستاره خلیج فارس در اواخر دهه 90 شمسی (با ظرفیت اسمی 360 هزار بشکه در روز) بود که با تامین روزانه حدود 45 میلیون لیتر بنزین، کشور را از تنگنای بزرگ امنیت انرژی نجات داد. مقارن با راه‌اندازی پالایشگاه ستاره خلیج فارس و افزایش تولید بنزین، بروز بیماری کرونا تاثیر شگرفی در کاهش میزان مصرف بنزین به دلیل کاهش حجم مسافرت و تردد داخلی داشت. این تقارن زمانی و هماهنگی بین میزان افزایش عرضه و کاهش تقاضا، برای اولین بار ایران را از یک کشور واردکننده‌ی عمده بنزین، به یک کشور صادرکننده مبدل ساخت. چالش‌ها و مسائل عدیده فنی، تامین سرمایه مالی و محدودیت زمانی مربوط به ساخت پالایشگاه ستاره خلیج فارس در شرایط تحریم خود نیاز به نقد و بررسی مجزا دارد که در این مقال نمی‌گنجد. آنچه بیان شد نه با نیت اطناب سخن و مرور بی هدف تاریخ که با هدف ذکر این نکته است که مقوله ناترازی در بنزین (بخوانید ناترازی در همه حوزه‌های مشابه) نه یک پدیده تازه که یک مشکل ریشه‌دار و یک پاشنه آشیل اساسی برای کشور است که راه‌حل‌های مقطعی و کوتاه مدتی صرفاً مرهم موقتی بر این بیماری مزمن تلقی می‌شود.
نمودار ذیل روند عرضه و تقاضای بنزین در ایران از سال 1368 تا سال 1402را نشان می‌دهد. آنچه که مسلم است، چه بسا اگر بیماری کرونا در محدوده سال‌های 1398 تا 1400 و تبعات موثر آن بر مصرف سوخت نبود شاید بحث خودکفایی در بنزین و صادرات هم کمی دور از دسترس می‌شد. روند طبیعی رشد سالانه‌ی تقاضا (مجموع همه عوامل از مصرف داخلی تا قاچاق و غیره) بدون در نظر گرفتن کاهش چشمگیر در دوران کرونا، یک روند افزایشی با شیب تند بوده است (افزایش تقریباً چهار برابری میزان تقاضا ظرف 34 سال).

با فرض تداوم شرایط تحریم و عدم دسترسی مناسب به تجارت آزاد جهانی ظرف یک دهه آینده، با شیب مصرف کنونی، عملاً طی چند سال آینده باید با افزایش سطح تولید از طریق احداث پالایشگاه‌های جدید و یا اجاره پالایشگاه‌های خارجی تمام ذخایر نامحدود هیدروکربوری کشور تبدیل به سوخت شده تا تقاضای داخلی مرتفع گردد (میزان تولید بنزین در دوره مشابه، تقریباً چهار برابر شد). این ماراتن بی پایان رقابت تقاضای داخلی با مولفه‌های عرضه نهایتاً منجر به اتلاف بخش عظیمی از سرمایه ملی و صرف سرمایه‌گذاری‌های کلان در حوزه‌ای خواهد شد که عصر و دوره‌ی آن در دنیا رو به اتمام است. آنچنان که مباحث مربوط به حرکت به سوی انرژی پاک و تجدیدپذیر با شعار کاهش تولید کربن در جهان دنبال می‌شود، میزان و شدت مصرف سوخت‌های کربنی و در رأس آن بنزین در کشور می‌تواند علامت سوال‌های زیادی را به همراه داشته باشد.

طی دوران کرونا و افت تقاضای بنزین در کشور، فرصت ارزشمندی برای سیاست‌گذاران حوزه انرژی بود تا ضمن پیش‌بینی دقیق از احتمال بازگشت ناترازی بنزین در دوران پساکرونا و بازگشت سطوح طبیعی تقاضا، طرح‌های ناتمام پالایشگاهی-پتروپالایشگاهی (نسل سوم و چهارم) آغاز و به اتمام برسد و از طرفی برای تثبیت و کنترل تقاضا چاره‌اندیشی شود تا امروز کشور شاهد بازگشت دغدغه‌ی قدیمی به نام ناترازی بنزین نباشد. اگرچه بحث تامین سرمایه در دوران کنونی تحریم، همچنان بزرگترین مانع برای اجرای طرح‌های کلان توسعه صنعت پتروپالایشگاهی است. به هر روی، همانگونه که ذکر شد ناترازی در بنزین به معنی عدم تعادل در میزان عرضه و تقاضای بنزین است و بنابراین راهکارهایی باید هم در جهت بهبود عرضه و هم در جهت کاهش تقاضای داخلی بنزین مورد بررسی قرار گیرد.

رفع ناترازی با کنترل میزان تقاضا
افزایش قیمت بنزین داخلی و یکسان سازی با قیمت جهانی : از منظر اقتصادی، در یک بازار، قیمت تعادلی محل توافق و تلاقی عرضه و تقاضا است و اعمال هرگونه سقف و یا کف قیمتی باعث ایجاد مشکلات در بازار یک کالا خواهد شد. این موضوع در کشور، با تعیین قیمت دستوری و تخصیص یارانه به حامل‌های انرژی و ایجاد اختلاف قیمت میان بازار داخلی و بین المللی سبب ایجاد نوعی آربیتراژ غیرقانونی و ایجاد جاذبه برای قاچاق سوخت شده است. در حقیقت سه عنصر خانوار (مصرف کننده)، بنگاه (عرضه کننده) و دولت (قانونگذار و تعدیل کننده) سمت و سوی بازار را تعیین می‌کنند. قیمت ثابت سوخت علی‌رغم وجود تورم نسبتاً بالا در کشور و رشد قیمت دیگر کالاهای مکمل و جایگزین، به خودی خود سبب افزایش رغبت برای تقاضای هرچه بیشتر بنزین خواهد شد. در صورتی که با آزادسازی قیمت بنزین تا سطح قیمت جهانی آن، جذابیت برای صادرات غیر قانونی (قاچاق سوخت) به کلی از بین خواهد رفت و در این صورت تقاضا در داخل عملاً معادل با مصرف داخلی خواهد شد. سوالی که قابل طرح است این خواهد بود که با ثابت فرض کردن دیگر پارامترها، افزایش قیمت بنزین چه تاثیری بر مصرف واقعی داخلی به عنوان رکن دیگر تقاضا می‌گذارد؟ پر واضح است که مصرف کننده داخلی تقریباً با نوعی بازار انحصاری خودرو در کشور مواجه است و گزینه‌ای جز خرید و به کارگیری خودروی پرمصرف (سطح مصرف بالاتر از متوسط و استاندارد جهانی) نخواهد داشت. در این صورت افزایش قیمت بنزین، یعنی مصرف کننده داخلی مجبور است در وهله اول خودروی پر مصرف با سطح استاندارد داخلی را به کار گرفته و به دنبال آن ناچاراً سوخت را با قیمت جهانی تامین نماید. این بدان معناست که عملاً مصرف کننده و مردم تاوان کیفیت پایین وسایل نقلیه را خواهند پرداخت و به کلی بار و فشار اقتصادی ناشی از تعدیل قیمت بنزین را به دوش بکشند در حالیکه دولت به عنوان مرجع تعدیل بازار و نیز صنعت خودرو به عنوان متولی عرضه خودرو از زیر فشار مالی و اقتصادی خارج خواهند شد. افزایش قیمت بنزین بدون در نظر گرفتن دیگر مولفه‌ها به کلی به کسب‌وکارهای حمل‌ونقل محور فشار می‌آورد که نتیجه آن کاهش اشتغال و افزایش نرخ و هزینه حمل‌ونقل خواهد شد که این نیز عملاً دامن زدن به تورم است. در صورتی افزایش قیمت راه‌حل منصفانه است که خانوار به عنوان مصرف‌کننده امکان خرید وسایل نقلیه کم‌مصرف را داشته باشند و به نقطه‌ی خود-کنترلی در کنترل مصرف سوخت برسد. درحالی که هم اکنون نرخ مصرف سوخت خودروهای موجود در کشور تا دو برابر مقدار متوسط جهانی است و همچنان خودروهای فرسوده به کار گرفته می‌شوند. آزادسازی و تعدیل قیمت بنزین با قیمت جهانی، بهترین راهکار برای جلوگیری از قاچاق و آربیتراژ غیرقانونی بنزین است ولی برای مصرف کننده داخلی این موضوع به تنهایی راهکار همه جانبه‌ای نخواهد بود. آزادسازی قیمت بنزین برای حذف قاچاق سوخت امری حیاتی است. در این صورت شاید ترکیبی از آزادسازی قیمت بنزین و نیز تخصیص یارانه به مصرف کننده واقعی راهکار مناسبی باشد تا ضمن جلوگیری از قاچاق سوخت، از مصرف‌کننده و مردم حمایت کافی به عمل آید. استفاده از روش‌های مانیتورینگ مبتی بر پیمایش خودرو راه‌حلی مناسب برای شناسایی مصرف کننده واقعی از عوامل قاچاق سوخت خواهد بود.
کنترل و کاهش میزان مصرف : به منظور کاهش و کنترل مصرف داخلی راهکارهای زیادی قابل طرح و دفاع است. توسعه حمل‌ونقل عمومی جهت کاهش نیاز به وسیله‌ی نقلیه شخصی، واردات و یا تولید خودروهای برقی، هیبریدی و دوگانه‌سوز و نیز ایجاد یک سبد سوخت در کشور را می‌توان نام برد. اگرچه مقوله تامین سرمایه یکی از موانع است اما مهم‌ترین مسئله، منافع اقتصادی عرضه‌کنندگان داخلی خودرو (شامل تولیدکننده و گروه‌های واردکننده خودرو) است که با کاهش میزان تقاضای خرید خودروی داخلی به خطر می‌افتد. یکی از راه‌های تامین سرمایه اجرای هر طرحی منابع مالی مردمی خواهند بود. برای مثال در تابستان 1403 قریب به 12 میلیارد دلار منابع مالی مردم برای پیش ثبت‌ نام و خرید خودروهای تولیدی یکی از شرکت‌های خودروسازی که ارزش روز کل آن شرکت حدود 2 میلیارد دلار برآورد می‌شود در بانک‌های داخلی بلوکه شده است. با این تفاسیر می‌توان به گزینه‌های مختلف تامین مالی اندیشید. به طور کلی اما ذکر این نکته حائز اهمیت است که علاوه بر ظرفیت بالقوه سرمایه‌های داخلی و نقدینگی موجود جهت هدایت آن به سمت سرمایه‌گذاری در بهبود زیرساخت‌های انرژی و توسعه صنعت حمل‌ونقل، باید به هر شکل ممکن راه اتصال کشور به شبکه تجارت آزاد جهانی هموار شود. این موضوع در سایه سیاست‌های کلان، دیپلماسی عمومی و دیپلماسی انرژی نیز قابل بحث خواهد بود. با این تفاسیر، راهکارهای منتج به کاهش مصرف بنزین اگرچه نیازمند تامین سرمایه است ولی این مهم به عنوان یک ضرورت نه تنها از منظر اقتصادی که امری گریزناپذیر در حوزه صنعت و توسعه پایدار کشور قلمداد می‌شود که چه در کوتاه مدت و چه در بلند مدت بازگشت سرمایه مناسبی خواهد داشت و از منظر هزینه-فرصت مثبت ارزیابی می‌شود چرا که تداوم وضع کنونی روند افزایشی تقاضای سوخت کربن-پایه در بلند مدت معضلات جدیدی چه از دیدگاه اقتصادی و چه به لحاظ محیط‌زیست پیش‌روی کشور قرار خواهد داد. آنچنان که علاوه بر اینکه روزبه‎روز وابستگی به مصرف منابع نامحدود هیدروکربوری بیشتر شده و سرمایه‌هایی صرف تامین سوخت مورد نیاز مصرف‌کننده داخلی می‌شود، به موازات آن با کاهش منابع سوختی، در آینده کشور با انبوهی از خودروهای مصرف کننده بنزین مواجه خواهد بود بدون آنکه جایگزین مناسبی قابل طرح باشد.

رفع ناترازی بنزین با افزایش و بهبود عرضه
افزایش تولید بنزین : در حال حاضر تقریباً روزی 115 میلیون لیتر بنزین در کشور تولید می‌شود. اگر میزان مصرف خودروهای داخلی برابر با استاندارد جهانی بود اکنون میزان مصرف حدود 60 میلیون لیتر می‌شد و عملاً کشور با 60 میلیون لیتر صادرات روزانه امکان ارزآوری داشت. در حالی که اکنون با میزان مصرف تقریبی 120 میلیون لیتر در روز، ایده تاسیس پالایشگاه‌های جدید مطرح است. اینکه تا چه میزان تامین خوراک پالایشگاه‌های جدید برای کشور امکان‌پذیر است و تا چه میزان توسعه میادین نفتی ظرف سال‌های پیش رو توان تامین خوراک پالایشگاه‌های جدید را خواهد داشت یک مسئله است، اما تامین سرمایه مربوط به طرح‌ها و ایده‌های پالایشگاه‌های متعددی که تاکنون فقط در حد طرح باقی مانده‌اند مسئله مهم‌تری است. اگرچه با توجه به گذار از دوران سوخت‌های فسیلی و تلاش جامعه جهانی برای کاهش وابستگی به منابع هیدروکربوری در دهه پیش‌رو، توسعه هرچه سریع‌تر صنایع نفت و گاز و حضور پررنگ در بازار بین‌المللی نفت و گاز برای کسب سود و ارزآوری هرچه بیشتر مورد تاکید است اما، این توسعه نباید قربانی تامین میزان مصرف و تقاضای شدید داخلی شود بلکه باید با ارزآوری، برای توسعه هرچه سریعتر زیرساخت‌های کشور و نیز پیشرفت در حوزه انرژی‌های پاک به عنوان انرژی آینده سرمایه گذاری شود. توسعه‌ای که اگر دیر به آن نگاه شود، کشور در آینده نزدیک عملاً توانایی حضور در بازار انرژی جهانی را از دست خواهد داد. از سوی دیگر علاوه بر تاسیس پتروپالایشگاه‌های جدید، باید ارتقا سطح کمی و کیفی تولیدات پالایشگاه‌های فعلی کشور در دستور کار قرار گیرد. افزایش کمی تولید از طریق مواردی همچون افزایش ظرفیت خوراک پالایشگاه‌ها با تغییر طراحی، اختلاط اکتان افزاهایی نظیر دی متیل کربنات و MTBE, MMA با احتساب استانداردهای محیط زیستی و بهداشتی در پول بنزین، استفاده از نفتای مازاد پالایشگاه‌ها برای تولید بنزین با اختلاط اکتان‌افزاها و نیز استفاده از مینی پالایشگاه‌ها به دلیل تامین سرمایه آسان‌تر و با در نظر گرفتن الزامات پدافند غیرعامل برای سرعت بخشی به تولید بنزین در کوتاه مدت را می‌توان برشمرد. از طرفی بهبود کیفیت بنزین تولیدی در پالایشگاه‌ها می‌تواند به افزایش کمی بنزین کمک کند چرا که اگر عدد اکتان بنزین تولیدی افزایش یابد می‌توان با اختلاط با دیگر مواد، بنزین با اکتان پایین‌تر (بنزین معمولی اکتان 87) ولی با مقدار بیش‌تر تولید نمود. در این راستا، برخی از پالایشگاه‌ها نیاز اساسی به تعمیرات دوره‌ای (overhaul)، تغییر و ارتقا کیفیت کاتالیست مورد استفاده و نیز بهبود عملکرد تجهیزاتی نظیر کمپرسورها و مبدل‌های حرارتی دارند که در صورت انجام اصول بهینه‌سازی، قادر به بیشینه‌سازی سطح تولید خود خواهند شد.
استفاده از ظرفیت پالایشگاه‌های خارجی : به عنوان یک راه‌حل مقطعی می‌توان از ظرفیت پالایشگاهی برخی کشورها استفاده نمود. در کشورهای مختلف، پالایشگاه‌هایی وجود دارند که با انجام تعمیرات اساسی و انعقاد قرارداد می‌توان در کوتاه مدت بنزین مورد نیاز کشور را در آن‌ها تولید نموده و سریعا وارد مدار مصرف داخلی کرد. این موضوع با توجه به تحریم‌های موجود می‌تواند سرعت عرضه بنزین را تا حد قابل توجهی افزایش دهد اگرچه این راه نیز چالش‌های خاص خود از زمان تولید و تا حمل به کشور را به دنبال خواهد داشت.
تهاتر و سوآپ : به عنوان بخشی از یک راه‌حل کوتاه مدتی و با هدف رفع ناترازی مقطعی بنزین، می‌توان به سوآپ غیرهمنام متوسل شد. در این روش با حذف ارز مبادلاتی و با تکیه بر توان ژئوپلتیک و نیز جغرافیای خاص کشور در منطقه و جهان می‌توان نفت، میعانات و محصولات پالایشی عمده کشور را با بنزین تولید خارجی مبادله نمود و برای مدت کوتاهی در مواقع اوج مصرف، عرضه داخلی را تقویت نمود.
در انتها باید اشاره نمود که ناترازی در بنزین و به طور کلی ناترازی در حوزه انرژی کشور، ترکیبی از عناصر و مولفه‌های حوزه تولید به عنوان رکن اصلی عرضه و نیز مصرف به عنوان مرجع اصلی تقاضا در کشور است. استفاده از راه‌حل‌های مقطعی و تکیه بر پاسخ‌های کوتاه مدتی به چالش‌های ریشه‌ای، نتیجه‌ای جز انباشت چالش‌ها و تسلسل در مشکلات نخواهد داشت. ناترازی عملاً مفعول و نتیجه سیاست‌ها در حوزه تجارت بین‌المللی، استراتژی‌ و راهبردهای صنعتی و اقتصادی، عدم ارتقا فرهنگ مصرف و نیز مدیریت حوزه‌های مختلفی همچون صنعت خودرو است. بازنگری در سیاست‌ها، تغییر روش در نگاه مدیریتی و برنامه‌ریزی آینده نگر برای برون رفت از این چالش‌ها یک ضرورت است. در عمل هر ناترازی، موجب بروز اختلال در زنجیره‌ی توسعه پایدار کشور خواهد شد که نتیجه‌ای جز بروز ناترازی‌های جدید ندارد. ناترازی در بنزین، وارد پنجمین دهه عمر خود می‌شود و تقاضای داخلی شامل مصرف کننده واقعی و آربیتراژ غیرقانونی با سرعت و شتاب بیشتری نسبت به دهه اول عمر این ناترازی، رو به رشد است. افزایش جمعیت، تمایل به خرید خودروی شخصی، استفاده از خودروهای بی‌کیفیت و پرمصرف، وجود خودروهای از رده خارج و نیز اختلاف قیمت سوخت در داخل با خارج از کشور که منتهی به قاچاق سوخت می‌شود، ضرورت بازنگری در مدیریت مصرف و تقاضای داخلی را دو چندان می‌کند. توسعه حمل‌ونقل عمومی، افزایش کیفیت خودرو، جلوگیری از قاچاق سوخت بیش از پیش اهمیت یافته است. افزایش قیمت سوخت در سایه حمایت از مصرف کننده واقعی برای حذف قاچاق از اقتصاد کشور باید با بررسی دقیق‌تر دنبال شود. از طرفی صنعت پالایش کشور باید با افزایش هدفمند تولید از طریق روش‌های کمی و کیفی میزان تولید را بهبود بخشد. توسعه صنعت پالایش و پتروشیمی کشور به عنوان مهم‌ترین رکن چرخه اقتصادی و ارزآوری ایران باید راهی برای افزایش سطح درآمد ملی و ارزآوری برای توسعه پایدار زیرساخت‌ها و پیشرفت در حوزه‌های مختلف به خصوص انرژی‌های تجدیدپذیر و برق برای دوران پسانفت باشد. با سیاست‌ها و استراتژی‌های کلانی که توسط کشورهای توسعه یافته و تقاضاکننده‌های عمده سوخت فسیلی دنبال می‌شود، دیر یا زود تقاضا برای نفت و محصولات آن در بازار جهانی با تغییرات فاحشی مواجه خواهد شد و کشورهای تولیدکننده نفت و سوخت‌های فسیلی باید پیش‌بینی‌ها و تدابیر لازم را اتخاذ کنند.