طبق گزارش تفریغ بودجه 88، 99 درصد اعتبارات هزینه‌ای محقق شده است و متمم‌های بودجه باعث کاسته شدن سهم بودجه عمرانی پیش‌بینی شده هر سال می‌شود.
موسی‌الرضا ثروتی نماینده مردم بجنورد و عضو کمیسیون برنامه و بودجه مجلس شورای اسلامی در جلسه علنی صبح امروز (سه‌شنبه) و در راستای اجرای اصل 55 قانون اساسی و بند "ج" ماده یک قانون دیوان محاسبات کشور، گزارش کمیسیون متبوعش درباره تفریغ بودجه سال 1388 کل کشور را قرائت کرد.
متن کامل این گزارش به شرح ذیل است:
تفریغ بودجه گزارشی از عملکرد واقعی دستگاه‌ها و شرکت‌های دولتی است که به چه میزان طبق بودجه مصوب قانونی خود عمل نموده‌اند و تا چه اندازه حدود تعیین شده در بودجه را رعایت نموده‌اند.
به عبارت دیگر گزارش تفریغ نشان دهنده میزان پایبندی دستگاههای وشرکت‌های دولتی به قانون بودجه است. انجام این مهم نیازمند یک برنامه‌ریزی و هماهنگی دقیق است که مطابق قانون توسط دیوان محاسبات کشور انجام می شود.
گزارش تفریغ بندهای ماده واحده قانون بودجه سال 88 در 272 صفحه آماده شده است که خلاصه‌ای از این گزارش تقدیم حضور نمایندگان محترم مجلس شورای اسلامی می‌گردد.
1-ماده واحده قانون بودجه سال 88 کل کشور با منظور نمودن قانون اصلاح قانون بودجه دارای 121 بند وجزء بوده است که در 43 بند و جزء احکام قانونی کاملا رعایت گردید و در 78 بند و جز احکام قانونی به طور کامل رعایت نگردیده و یا اهداف مدنظر محقق نشده است.
به عبارت دیگر در 36 درصد موارد احکام ماده واحده کاملا رعایت شده و در 64 درصد موارد احکام ماده واحده به طور کامل رعایت نگردیده است که از این میزان 49 درصد بخشی از حکم رعایت نشده.
13 درصد احکام کاملا رعایت نشده و سه درصد نیز اهداف قانونگذار محقق نشده است.
تفصیل بندهای مذکور به شرح جدول‌های انتهای این گزارش آمده است.
2- منابع وصول شده بودجه عمومی دولت بالغ بر 855 هزار و 363 میلیارد ریال و منابع وصول شده شرکت‌های دولتی، بانک‌ها و موسسات انتفاعی وابسته به دولت بدون کسر ارقام دوبار منظور شده بالغ بر 3 میلیون و 332 هزار و 924 میلیارد ریال است .
مبالغ پرداختی بابت مصارف بودجه عمومی دولت مبلغ 849 هزار و 513 میلیارد ریال مبالغ پرداختی بابت مصارف شرکت‌های دولتی، بانک‌ها و موسسات انتفاعی وابسته به دولت بدون کسر ارقام دوباره منظور شده مبلغ سه میلیون و 273 هزار و 733 میلیارد ریال بوده است.
مبالغ پرداختی بابت اعتبارات هزینه‌ای مبلغ 141 هزار و 835 میلیارد بیشتر از درآمدها بوده است که از محل واگذاری دارایی‌های مالی تامین شده است.
اعتبار تملک دارایی‌های سرمایه‌ای پس از اصلاحات قانونی 234 هزار و 390 میلیارد بوده که مبلغ تحقق یافته آن 185 هزار و 455 میلیارد ریال یعنی 79 درصد بودجه مصوب بوده است.
اعتبارات هزینه‌ای پس از اصلاحات قانونی نیز 592 هزار و 775 میلیارد ریال بوده است که 588 هزار و 886 میلیارد ریال یعنی 99 درصد بودجه مصوب تحقق یافته است.
آنچه قابل توجه نمایندگان محترم می‌باشد این است که اصلاح‌ها ومتمم‌ها باعث می‌شود از سهم بودجه عمرانی پیش بینی شده هر سال کاسته شود و به سهم بودجه هزینه‌ای اضافه گردد و ساختار مناسب ظاهری اولیه بودجه در پایان سال به کلی تغییر شود و جایگاه و سهم بودجه عمرانی (تملک دارایی‌های سرمایه‌ای) به شدت تقلیل یابد.
3- قراردادی برای تنظیم رابطه دولت و وزارت نفت و اعمال حق مالکیت دولت بر صنایع نفت و گاز کشور منعقد نشده است.
4- بر اساس بررسی‌ها و تهیه تراز مقداری گاز تصفیه شده سال 1383 مقدار 10 میلیارد و 700 میلیون و 840 هزار متر مکعب کسری گاز طبیعی تصفیه شده مشهود است. میزان کسری گاز در سال 1388 معادل 6.9 دهم درصد میزان گاز خام طبیعی تحویلی به شرکت ملی گاز ایران (پس از کسر گاز تزریقی) و 0.167 درصدی گاز در حالی حادث گردیده که مطابق استانداردهای بین‌المللی از 1.2 تا 1.7 میزان گاز طبیعی تحویلی به عنوان تلفات شبکه قابل پذیرش است.
5- مطابق بررسی‌ها و محاسبات 100 درصدی درآمد حاصل از صادرات نفت خام پس از کسر مبلغ 4 میلیارد و 975 میلیون و 44 هزار و 915 دلار و 89 سنت بابت معاوضه بدون مجوز مقدار 76.419.034 بشکه نفت خام به جهت واردات فرآورده‌های نفتی به حساب بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران واریز شده است.
در سال 1388 مقدار 76 میلیون و 419 هزار و 34 بشکه نفت خام به ارزش 4 میلیارد و 975 میلیون و 44هزار و 916 دلار به صورت معاوضه صرف واردات مقدار 469 میلیون و 700 هزار و 716 لیتر بنزین معمولی و 7 میلیارد و 347 میلیون و 791 هزار و 959 لیتر بنزین سوپر ( در سال 1388 جمعا بالغ بر 7 میلیارد و 182 میلیون و 688 هزار لیتر آن به شرکت ملی پالایش و پخش فرآورده‌های نفتی ایران تحویل گریده است). و یک میلیارد و 812 میلیون و 75 هزار و 548 لیتر نفت گاز گردیده است.
جمع کل ارزش فرآورده‌های نفتی وارداتی با احتساب هزینه‌های مربوط بالغ بر 56 هزار و 137 میلیارد ریال مطابق صورت‌های مالی سال 1388 شرکت ملی نفت ایران بدون وجود هیچ مجوز قانونی به حساب بدهکار دولت (خزانه داری کل کشور) منظور گردیده است.
6- 5 میلیارد و 616 میلیون و 202 هزار لیتر بنزین به قیمت یارانه‌ای بیش از میزان تولید داخل عرضه شده که مغایر با مفاد بند 61 ماده قانون بودجه سال 1388 کل کشور می‌باشد.
7- درآمد ریالی ردیف 210101 حاصل از صادرات نفت خام به مبلغ 153 هزار و 187 میلیارد و 500 میلیون ریال در قانون بودجه سال 1388 کل کشور پیش‌بینی شده است.
هیئت وزیران طی تصویب نامه شماره 257737/ ت 44205 ه . مورخ 23/12/1388 بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران را موظف نموده تا بر مبنای مبلغ مندرج در جدول شماره 8 قانون برنامه چهارم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران معادل 16 میلیارد و 125 میلیون دلار درآمد حاصل از صادرات نفت خام را به نرخ روز تبدیل و معادل ریالی آن را به حساب ردیف درآمدی 210101 واریز نمایند که در نتیجه مبلغ 5 هزار و 809 میلیارد و 751 میلیون ریال بیش از سقف مجاز ومصوب قانون بودجه و مغایر با حکم جزء (ه) بند 7 ماده واحده قانون بودجه به حساب ردیف درآمدی منابع حاصل از فروش نفت خام واریز شده و عملا معادل دلاری مبلغ اضافه واریزی به حساب ذخیره ارزی واریز نگردیده است.
8- علیرغم تصریح جز (ل) بند 7 ماده واحده قانون بودجه اساسنامه شرکت‌های ملی نفت ایران ملی گاز ایران و ملی صنایع پتروشیمی نه تنها در مهلت مقرر بلکه تا پایان سال 1388 نیز به مجلس شورای اسلامی ارائه نشده است.
9- بر اساس جز (د) بند 6 بانک مرکزی مکلف بوده است مبلغ سه میلیارد دلار از منابع ارز خود را در بانک‌های عامل یا بانک‌های خارجی جهت واحدهای تولیدی سپرده گذاری نماید که در سال 1388 تنها معادل دو میلیارد دلار سپرده گذاری شده است.
10- اهداف مقنن در اختصاص مبلغ یکصد میلیون دلار به صورت مساوی و حداکثر تا پایان شهریور ماه 88 از محل شش درصد سهم شرکت ملی نفت ایران در اجرای جز (الف) بند 7 ماده واحده به وزارتخانه‌های نیرو و جهاد کشاورزی محقق نگردیده است به طوری که تا پایان سال 88 هیچ گونه وجهی در اختیار وزارت جهاد کشاورزی قرار نگرفته و وزارت نیرو نیز در تاریخ 27/12/1388 وجوه مذکور را دریافت نموده است.
11- تسویه حساب فی‌مابین شرکت ملی نفت ایران و خزانه‌داری کل کشور در مقاطع سه ماهه به علت عدم تهیه و تصویب قرارداد موضوع جز (ی) بند 7 ماده واحده در سال 88 صورت نپذیرفته و تسویه حساب نهایی سال 88 فی‌مابین خزانه‌داری کل کشور با شرکت ملی نفت ایران نیز تا تاریخ تهیه گزارش انجام نشده لذا حکم این جزء در خصوص تسویه حساب فی‌مابین شرکت ملی نفت ایران و خزانه‌داری کل کشور محقق نشده است.
۱۲- بنیاد شهید و امور ایثارگران در جهت اجرای مفاد بند (۳۰) تنفیذی قانون بودجه سال ۱۳۸۷ کل کشور مبنی بر ارائه خدمات درمانی به مصدومین شیمیایی و اعصاب و روان ناشی از جنگ تحمیلی فاقد «درصد» و فاقد «صورت سانحه» و جانبازان و آزادگان غیر شاغل، اقدامی انجام نداده است.
۱۳- اهداف مدنظر قانونگذار منظور در بند (۵۱) ماده واحده مبنی بر واگذاری کلیه سهام، سهم‌الشرکه، حق تقدم ناشی از سهم و سهم‌الشرکه حقوق مالکانه، حق بهره‌برداری و مدیریت تمامی شرکت‌های دولتی اصلی (مادرتخصصی) و عملیاتی (نسل دوم) متعلق به دستگاههای اجرائی موضوع ماده (۸۶) قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی و کلیه سهام دولت و شرکت‌های دولتی در شرکت‌های غیر دولتی به بخش خصوصی، تعاونی و عمومی غیر دولتی به دلایل زیر به طور کامل محقق نشده است:
الف - از مجموع ۳۸۹ فعالیت و بنگاه اقتصادی مشمول حکم این بند بخشی از سهام دولت در ۹۷ بنگاه اقتصادی (بدون تکرار) در طول سال ۱۳۸۸ واگذار گردیده، لذا از نظر تعداد بنگاه‌های مشمول واگذاری، کمتر از ۲۵ درصد واگذار شده است.
ب- از نظر تامین منابع درآمدی حدود ۳۷ درصد به میزان هجده هزار و چهارصد و بیست و شش میلیارد ریال از پنجاه هزار میلیارد ریال پیش‌بینی شده، منابع محقق گردیده است.
پ - بر اساس بررسی‌ها و شواهد موجود، متناسب با میزان واگذاری سهام و انتقال مالکیت، مدیریت شرکت‌های مشمول، به بخش غیر دولتی واگذار نگردیده و این وضعیت همچنان موجب عدم کاهش تصدی‌گری دولت شده است.
۱۴- درآمد موضوع بند ۵۴ ماده واحده به مبلغ پانصد میلیارد ریال به دلیل عدم واگذاری حق بهره‌برداری معاون تحت تصدی وزارت صنایع و معادن و شرکت‌های تابعه و وابسته به بخش‌های خصوصی، تعاونی و عمومی غیر دولتی محقق نشده است.
۱۵- گزارش وضعیت طرح‌های تملک دارائی‌های سرمایه‌ای ملی مندرج در پیوست شماره (۱) قانون بودجه سال ۱۳۸۸ توسط دولت تهیه نشده است.
۱۶- گزارش نظارتی طرح‌های تملک دارائی‌های سرمایه‌ای سال ۱۳۸۸ در مهلت تعیین شده در جزء (ب) بند (۴۹) ماده واحده قانون بودجه منتشر نشده است.
۱۷- مهلت مقرر (پایان اردیبهشت) جهت مبادله موافقتنامه با دستگاههای اجرائی مندرج در جدول شماره (۵) قانون بودجه سال ۱۳۸۸ کل کشور در مورد هیچیک از موافقتنامه‌های متبادله رعایت نگردیده و موافقتنامه‌های دستگاه‌ها نیز بدون رعایت مواد ۱۳۸ و ۱۴۴ قانون برنامه چهارم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران و ماده ۱۶ قانون مدیریت خدمات کشوری مبادله شده است.
۱۸ - از ۲،۵۸۸ دستگاه اجرایی مشمول، تعداد ۱،۵۹۳ دستگاه اجرائی گزارش عملیاتی موضوع ماده ۹۶ قانون محاسبات عمومی (ارائه گزارش عملیاتی توسط دستگاههای اجرائی تا پایان شهریور ماه سال بعد از اجرای بودجه) را به مراجع ذی‌ربط ارائه ننموده‌اند و تعداد ۶۷۶ دستگاهاجرایی نیز بدون رعایت مهلت مقرر گزارش خود را ارائه نموده‌اند.
۱۹- دولت اقدامی در اجرای بند ۵۷ ماده واحده قانون بودجه سال ۱۳۸۸ کل کشور مبنی بر ارائه گزارش تطبیق بودجه سال ۱۳۸۸ با سیاست‌های کلی نظام به ویژه سیاست‌های کلی برنامه چهارم توسعه و سیاست‌های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی به مجلس شورای اسلامی به عمل نیاورده است.
۲۰- در مهلت قانونی مقرر تعداد ۱۵۲ دستگاه یا ردیف بودجه‌ای، از حدود ۳،۲۰۰ دستگاه استفاده کننده از بودجه صورتحساب دریافت و پرداخت تمام یا قسمتی از اعتبارات خود را ارائه نداده‌اند (دستگاههای موضوع بند (۱) ماده (۴) قانون تفریغ بودجه سال‌های پس از انقلاب)، در نتیجه اقدامات پیشگیرانه دیوان محاسبات کشور، تعداد دستگاه‌ها و یا ردیف‌های بودجه‌ای حساب نداده نسبت به سال قبل حدود ۴۰ درصد کاهش یافته است. یادآور می‌شود که در سال گذشته تعداد دستگاه‌ها و یا ردیف‌های بودجه‌ای حساب نداده معادل ۲۵۲ مورد بوده است.
۲۱- تعداد گزارش‌هایی که بیشترین واخواهی را داشته‌اند در بخش "وصول و ایصال دریافت‌ها" و "مصرف اعتبارات"، "اقلام سنواتی شامل پیش‌پرداخت علی‌الحساب و مشابه آنها" و "منابع و مصارف شرکت‌ها" به شرح جدول زیر است.
تعداد گزارش‌های حسابرسی در سال ۱۳۸۸ حدود ۲۱ درصد رشد داشته و تعداد موارد واخواهی با رشدی ۲۰ درصد بالغ بر ۷۴۰۳ مورد شده است. با احتساب موارد واخواهی مندرج در گزارش تفریغ بندهای ماده واحده قانون بودجه سال ۱۳۸۸ کل کشور، مجموع تعداد موارد واخواهی بالغ بر ۷۵۴۲ مورد می‌باشد.
شایان ذکر است با توجه به تمهیدات اندیشیده شده توسط دیوان محاسبات کشور و با رویکرد تعامل با دستگاههای اجرائی، پس از ارائه گزارش تفریغ بودجه و تا خرداد سال ۱۳۸۹، نشست‌های مشترک گروه‌های حسابرسی با دستگاههای اجرائی مستقر در مرکز و استان‌ها تشکیل و حدود ۴۷ درصد از واخواهی‌های موجود با ارائه اسناد و مدارک جدید رفع واخواهی شده و یا توسط دستگاه اجرائی، موضوع واخواهی مرتفع شده و مابقی موارد واخواهی در حال مستندسازی و ارسال به دادسرای دیوان محاسبات کشور جهت طی مراحل قانونی است.
نظرات کلی دیوان محاسبات کشور
در راستای اجرای قسمت اخیر اصل ۵۵ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، نظرات دیوان محاسبات کشور پیرامون مفاد بندهای ماده واحده قانون بودجه و سایر قسمت‌های بودجه‌ای تحت عنوان «نظرات کلی» در قالب ۲۸ بند ارائه شده که برخی موارد آن در ادامه این گزارش بیان می‌شود:
۱- عدم درج بودجه برخی از دستگاههای اجرائی نظیر شرکت‌هایی که سهم دولت در آنها کمتر از ۵۱ درصد است، مناطق آزاد تجاری و شهرداری‌ها در قوانین بودجه موجب عدم شمول تکالیف قانونی در مورد دستگاههای موصوف می‌گردد. بنابراین پیشنهاد می‌شود معاونت برنامه‌ریزی و نظارت راهبردی رئیس جمهور ضمن شناسایی این‌گونه دستگاه‌ها، نسبت به درج بودجه آنها در قانون بودجه اقدام نماید.
۲- وجود ابهام و عدم صراحت در بودجه کل کشور موجب ناکارآمدی آن می‌شود و فعالیت‌های دستگاههای اجرائی را با مانع و محدودیت مواجه می‌سازد؛ درج ۳۴ درصد از اعتبارات بودجه عمومی سال ۱۳۸۸ در قالب ردیف‌های متفرقه با توجه به نامشخص بودن دستگاههای اجرائی ذی‌ربط و همچنین شفاف نبودن فعالیت‌های قابل انجام از محل آن، یکی از عوامل ابهام‌زا در بودجه‌های سنواتی است. دلایل وجودی ردیف‌های متفرقه به گونه‌ای نیست که همه ساله ناگزیر شاهد وجود این گونه موارد در قوانین بودجه باشیم. پیشنهاد می‌شود در یک مهلت زمانی مشخص ابتدا فعالیت‌های مرتبط با هر یک از ردیف‌های متفرقه تعیین و در قالب برنامه طبقه‌بندی شوند، سپس با تعیین دستگاههای اجرائی ذی‌ربط که متولی انجام فعالیت‌های اشاره شده هستند، اعبار ردیف‌های متفرقه، ذیل ردیف‌های بودجه‌ای دستگاههای ذی‌ربط درج شود.
۳- انتشار مبالغ متنابهی از اوراق مشارکت و استفاده از تسهیلات خارجی جهت تامین مالی طرح‌ها به دلیل ماهیت استقراضی آن بیانگر فزونی مصارف نسبت به منابع در بودجه کل کشور است. پیشنهاد می‌شود که کسری بودجه به صراحت در متن قانون مشخص و منابع تامین آن نیز تعیین شود.
۴- در قانون بودجه اعتباراتی به صورت «کمک» پیش‌بینی می‌شود؛ با توجه به اینکه پرداخت مبالغ مزبور منجر به تحصیل دارایی نمی‌شود، پیش‌بینی این‌گونه مبالغ در قالب اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای برای دستگاههای دولتی و غیر دولتی منطقی نیست. پیشنهاد می‌شود اعتبارات مذکور در قالب اعتبارات هزینه‌ای پیش‌بینی شود. همچنین با توجه به ماهیت این گونه مبالغ و نبود امکان پیگیری مصرف آن، بروز تخلفات متعدد در پرداخت و محقق نشدن اهداف مدنظر قانونگذار مشاهده می‌شود.
۵- مطابق پیوست شماره (۱) قانون بودجه سال ۱۳۸۸، طرح‌های با ویژگی استانی، اعتباری بالغ بر بیست و نه هزار و نود و هشت میلیارد ریال را که معادل ۷/۱۷ درصد کل اعتبارات پیوست مذکور است را دارا می‌باشند. درج ویژگی مزبور با هدف تمرکززدایی و واگذاری عملیات اجرائی طرح‌های موضوعه به استان‌ها بوده است که بر اساس اطلاعات موجود این امر در سال ۱۳۸۸ انجام نشده است. پیشنهاد می‌شود طرح‌های ملی با ویژگی استانی از پیوست شماره یک حذف و در قالب بودجه استانی اعتبار آنها پیش‌بینی شود.
۶ - اصولا هزینه‌های جاری باید از محل درآمدها تامین شود لیکن در بودجه‌های سنواتی هزینه‌های جاری بیش از مبلغ درآمدها پیش‌بینی می‌شود؛ به دلیل ماهیت اجتناب‌ناپذیر اکثریت مبالغی که در هزینه‌های جاری منظور می‌گردد، کافی نبودن درآمدها منجر به استفاده از سایر منابع بودجه‌ای می‌شود و پیامد استفاده از سایر منابع بودجه‌ای و بالاخص منابع حاصل از واگذاری دارائی‌های سرمایه‌ای، متوقف ماندن فعالیت‌های مربوط به سایر اهداف بودجه‌ای و در مورد اخیر تبدیل ثروت به هزینه خواهد بود. در قانون بودجه سال ۱۳۸۸ کل کشور پیش‌بینی شده است که ۷۷ درصد هزینه‌ها از محل درآمدها تامین و مابقی ۲۳ درصد از محل کاهش تخصیص ضمن اجرای بودجه و واگذاری دارایی‌های مالی تامین گردد.
۷- بررسی ترکیب خریداران سهام شرکت‌های دولتی واگذار شده حاکی است، بخش موسوم به عمومی غیر دولتی که در واقع بخش شبه دولتی است و خارج از قلمرو بخش خصوصی قرار دارد، در خرید سهام واگذاری حضوری پر رنگ دارند، این مسئله مؤید این مطلب است که واگذاری‌ها از هدف اصلی خود دور شده و نگرانی عمده این است که به جای وصول به هدف اصلی واگذاری (فعال نمودن بخش خصوصی)، عملا با فعال شدن بخش عمومی غیر دولتی غرض اصلی خصوصی‌سازی نقض شود.
۸- به منظور ارتباط ارگانیک قانون برنامه توسعه با قانون بودجه سنواتی، شاخص‌های کمی برای ارزیابی میزان و حدود دستیابی دستگاههای اجرائی به اهدف مقرر در برنامه‌های توسعه و سند چشم‌انداز در قانون بودجه سنواتی تعیین شود.
۹- اختصاص درصدهای متفاوت از اعتبارات جهت انجام اموری نظیر پژوهش، ورزش و تربیت بدنی و بسیج، تبعات ذیل را بدنبال دارد:
الف - به دلیل تفاوت ماهوی دستگاه‌ها، نحوه اختصاص اعتبارات مزبور موجب اتلاف و ناکارآمدی منابع در دستگاههای مختلف می‌گردد.
ب- در بسیاری از دستگاه‌ها به دلیل حجم ناچیز این اعتبارات، انجام اقدام مؤثری امکان‌پذیر نیست در حالی که در تعدادی از دستگاههای دیگر سرانه اعتبار اختصاص یافته بسیار بالا است.
به منظور استفاده بهینه از منابع و افزایش بهره‌وری، پیشنهاد می‌گردد اعتبارات مذکور از سرجمع اعتبارات دستگاههای اجرائی مستقیما توسط خزانه برداشت و در اختیار دستگاههای متخصص و متولی امر نظیر سازمان تربیت بدنی، دانشگاه‌ها و پارک‌های علمی و فناوری قرار گیرد تا دستگاههای مذکور بر اساس نیازهای دستگاههای اجرائی نسبت به تامین خواسته آنها اقدام نمایند و امکان پاسخگویی و شفاف‌سازی عملیات فراهم شود.
در پایان امید می‌رود این گزارش بتواند نمایندگان محترم مجلس شورای اسلامی را در جریان شمای کلی اجرای قانون بودجه سال ۱۳۸۸ کل کشور قرار دهد.